Однако чем больше мы идем по пути реализации Конституции Российской Федерации 1993 г., принятой всенародным голосованием (референдумом), тем реже власть предержащие обращаются к гражданам страны за советом по актуальным вопросам жизнедеятельности. Общая социально-экономическая и политическая ситуация, которая создана в результате преобразований, стала такой, что многие руководители просто боятся выносить вопросы на суд людей. Разочарование и отчуждение людей от властных структур чувствуется и во время выборов:
· на избирательные участки приходит все меньше избирателей;
· все больше их голосовало против всех (сейчас эта графа не существует в избирательном бюллетене, поэтому некоторые граждане «голосуют ногами»).
Это – очень опасные тенденции, над источником и последствиями которых стоило бы серьезно поразмышлять.
Президент России Д.А. Медведев в Послании Федеральному собранию отметил, что «Демократия — это такой способ управления обществом и государством, когда граждане передают часть своих полномочий избранным ими людям. Это так называемая представительная демократия»[12.2], т.е. представительная демократия - специфическая связь общества и государства через свободно выбираемых гражданами лиц, управомоченных выражать их интересы и волю и закреплять посредством законов и других нормативных правовых актов. Признание Конституцией Российской Федерации принципа разделения государственной власти (ст. 10) по-новому поставило целый ряд теоретических, политических и практических вопросов о роли представительной демократии в государственном управлении. Видимо, недостаточно просто повторять, как делается многими комментариями, положения статьи Конституции о том, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, а представительные органы законодательствуют. Необходим постоянный анализ того, что и как вследствие разделения государственной власти и самостоятельности соответствующих органов влияет на рациональность и эффективность государственного управления общественными процессами, и по принципу обратной связи решать возникающие здесь вопросы о противоречиях, формальных подходах и бессмысленной активности.
Главная особенность представительной демократии заключается в ее политическом характере, т.е. в праве и возможностях общества посредством ее овладевать законодательной властью и использовать в определенных целях и направлениях. Значит, прежде всего, само общество должно быть в известной мере консолидировано, достичь чего не так-то просто. Существование множества партий, движений, политических деятелей свидетельствует лишь об имитации политики, ибо никак не может быть, условно говоря, тысячи взглядов, концепций и программ в вопросах развития общества. Исконная «раскольность» российского сознания проявляется и здесь.
Второй момент связан с отношением к депутатству (к «членству» в представительном органе законодательной власти) как к профессиональной политической деятельности со всеми вытекающими отсюда атрибутами. Актуальны:
· предварительная специальная подготовка кандидатов в депутаты;
· отделение депутатской деятельности (при всем риске этого для каждого отдельного лица) от иных видов деятельности, в частности, дающих хотя бы намек на использование власти в целях извлечения доходов;
· четкая организация функционирования самих представительных органов;
· формирование отношений ответственности между депутатами и избирателями;
· развитие культуры законодательствования и взаимодействия между представительными органами.
Особого внимания заслуживает третий момент – избирательная система, связывающая более-менее адекватно волеизъявления избирателей и фактический состав депутатов того или иного представительного органа. Совершенствование самой избирательной системы, которая, конечно же, должна быть устойчивой и рассчитанной на длительное использование, все большее значение приобретает развитие политической культуры граждан.
Для государственного управления принципиальными являются, не только и не столько система сдержек и противовесов между представительной законодательной и исполнительной властью (их конкретными органами), сколько координация и взаимодействие. Власть существует не для власти или самолюбования тех, кто ею в данный момент обладает, а для реального управления общественными процессами. И главное в ней – это умение использовать власть для улучшения жизни людей. На каждом уровне иерархической структуры государственной власти нужны сильные и созидательные горизонтальные взаимосвязи между органами законодательной и исполнительной власти, взаимосвязи, позволяющие вырабатывать и реализовывать оптимальные государственные решения. Представительные органы должны понимать сложности, стоящие перед органами исполнительной власти, видеть управленческие препятствия и замысловатые узлы и помогать в их преодолении. Как и органы исполнительной власти, в свою очередь, не могут не осознавать, что представительные органы повернуты лицом к обществу и вынуждены постоянно перед ним отчитываться за поведение власти и вызванные ее действиями ожидания.
Многие депутаты и руководители законодательных органов полагают достаточным для себя издание множества законов. За прошедшие годы здесь вроде бы преуспели. Но от обилия законов мало что меняется в обществе и пока не наблюдается должного решения проблем его развития. Значит, вопрос упирается в содержание законов и их обеспеченность исполнительной властью. Здесь ни к чему противостояния, которые только подрывают авторитет как самих законов, так и действий по их исполнению.
Демократизм государственного управления создается, наконец, демократической организацией самой исполнительной власти. Причем проблема здесь не исчерпывается введением выборности первых руководителей соответствующих органов, а только с этого начинается. Без использования в исполнительной власти демократических форм и технологий ведения управленческих дел нельзя добиться ее должной рациональности и эффективности. Первостепенная роль в этом принадлежит функционально-структурным преобразованиям, в основе которых лежит понимание того, что управляющее воздействие осуществляется тогда, когда оно входит в прямой контакт с управляемым объектами. Мировой тенденцией развития государственного управления выступает поэтому децентрализация функций и полномочий органов с усилением контроля сверху (по вертикали) и снизу (от общества) за их надлежащей реализацией. Пока в России в данном аспекте сделано мало и на феодальном уровне сохраняется слишком много громоздких органов исполнительной власти. Очень сложна их организационная структура, ведущая к параллелизму, дублированию и нестыковкам. Намеченные в этом направлении реформы внесли кое-какие изменения, но пока не обдумываются пути повышения активности государственного управления.
Многое зависит соответственно от использования коллегиальных форм управленческой деятельности, ибо только они позволяют проводить «мозговые атаки» на проблемы (метод академика Л.Ландау), организовывать разновариантную разработку проектов управленческих решений, вводить действенную внешнюю экспертизу, аккумулировать знания и волю персонала управления. Жаль, что это медленно осознается и диктат субъективизма «сильной» личности в самых разных органах исполнительной власти продолжается.
Ряд вопросов в рассматриваемом направлении призвана решить государственная служба как социально-правовой институт. В частности,
· путем введения конкурсных начал в порядок замещения государственных должностей,
· установления предельных сроков пребывания на одной должности и упорядоченная динамика карьеры,
· организации постоянной, открытой и объективной аттестации всех управленческих кадров,
· создания механизмов подотчетности и подконтрольности деятельности должностных лиц любого ранга,
· надлежащего стимулирования результативного исполнения государственной должности и др.
Немало резервов демократии еще скрыты в гласности и открытости информации, публичном анализе и оценке функционирования органов исполнительной власти, в проникновении демократизма в некоторые «закрытые» (с наложением табу) органы, в усилении судебного контроля за законностью и обеспечением прав и свобод человека в управленческих процессах и по иным аспектам.
Главное, что необходимо, это до конца осознать, что демократизм государственного управления представляет собой важную культурную ценность, определенный и значимый результат исторического мирового и национального развития. Это – воспроизводящийся и расширяющийся источник и фактор рациональности и эффективности государственного управления. Надо его осваивать по всем направления и аспектам.
Бюрократизм: сущность и формы проявления
Традиционно при анализе и оценке государственного управления в нем обнаруживается и отмечается наличие бюрократизма. Проявления последнего стали чуть ли не национальной чертой российского государственного аппарата. О бюрократизме николаевской России резко писал А. де Кюстин (1839 г.). Позднее, в послереформенный период (1882 г.) Р.А. Фадеев констатирует, что «историческое развитие, выразившееся у каждого европейского народа разнообразными формами общественного устройства, поглощено в России единственною и исключительною формою – развитием бюрократической опеки до крайнего предела, т.е. механическим отношением правительства к текущей народной жизни и наоборот» [3, c.394]. В 1905 г. Л.А. Тихомиров назвал предшествовавший сорокалетний период «бюрократической узурпацией» и подчеркнул, что «при безмерном количестве «дел» всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно. В действительности, верховная власть не может ни знать, ни обсудить, ни проверить почти ничего. Поэтому ее управительная роль делается лишь кажущейся. Поглощенная же лично в эти миллионы мелких управительных дел, она не имеет возможности их контролировать. В результате – единственной действительной властью страны является канцелярия» [3, c.394].
Буквально через несколько лет после Октябрьской революции ее инициатор и руководитель В.И. Ленин начал с тревогой и болью говорить о всепроникающем бюрократизме в партийном аппарате и в конце жизни пришел к выводу, что если что и погубит социализм, так это бюрократизм. Весь период социализма до 1991 г. мы «мягко» обозначили периодом авторитарного бюрократизма [7, c. 521]. Не прошло и нескольких лет демократической России, как вновь все ощущают и говорят о том, что сегодняшний государственный аппарат погружен в бюрократизм.
