Конституции федеративных государств предметы ведения субъектов
федерации определяют двумя способами. Во - первых, установлением перечня
предметов исключительного ведения субъектов федерации (Австрия, Индия,
Канада); во-вторых, отнесением к предметам ведения субъектов того, что не
закреплено за федерацией или не является предметами совместного ведения
федерации и ее субъектов. Так, в Конституции США записано: «Полномочия, не
делегированные Соединенными Штатами настоящей Конституцией и не запрещенные
для отдельных штатов, сохраняются, соответственно, за штатами, либо за
народом»[5].
Конституция ФРГ отмечает: «Осуществление государственных полномочий
и выполнение государственных задач принадлежит землям, поскольку настоящий
Основной Закон не устанавливает или не допускает другого порядка»[6].
В Конституции РФ установлен следующий способ разграничения: «Вне
пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой
государственной власти» (ст. 73). Субъекты РФ обладают широкими
полномочиями. Они самостоятельно принимают свои конституции, имеют
собственное законодательство.
Нормативный правовой акт субъектов РФ является приоритетным в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии со своими полномочиями.
В современных федерациях происходит процесс усиления политической
интеграции. Входящие в состав федераций земли, провинции, кантоны,
республики, области) не обладают суверенитетом. Это значит, что субъекты
федераций не обладают верховенством на своей территории. Сфера действия
федерального права распространяется на всю федерацию, и ни в одной из них
субъекты не вправе препятствовать его применению. Тот факт, что
субъекты федерации не суверенны, следует из тестов конституций. В США,
Канаде, Австралии этот факт подтвержден решениями федеральных верховных
судов. Сами конституции о суверенитете ничего не говорят, хотя отдельные
конституции (Швейцария, Мексика) за субъектами федераций формально признают
суверенитет, но лишь в той мере, в которой он не ограничен федеральной
конституцией. Это значит, что субъекты федерации обладают ограниченным
суверенитетом.
В конституциях некоторых федераций устанавливаются те или иные
запреты субъектам. Так, в Конституции США имеется запрет штатам вступать в
договоры, союзы или конфедерации. Ни один штат не может без согласия
конгресса облагать пошлинами или сборами импорт и экспорт товаров,
содержать в мирное время войска, входить в соглашения или заключать
договоры с другим штатом или с иностранным государством. В Конституции
Мексики тщательным образом расписывается, что должны делать штаты в порядке
организации управления, что они не могут делать ни в коем случае без
разрешения Федерального Конгресса.
В федеративных государствах предусмотрены гарантии выполнения решений федеральных органов на всей территории федерации.
Эти гарантии включают применение определенных мер принуждения по
отношению к субъекту федерации, если это продиктовано соответствующей
ситуацией. Об этом в Конституции ФРГ (ст. 37) сказано: «Если земля не
выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным Законом
или другим федеральным законом, федеральное правительство может с согласия
Бундестага принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению
этих обязательств в порядке принуждения со стороны федерации»[7]. Для
проведения мер принуждения федеральное правительство или его уполномоченный
орган имеют право давать указания всем землям и их учреждениям.
Вместе с тем федеральные конституции содержат ряд гарантий и прав субъектов федерации, опирающихся на такие основополагающие принципы, как равенство субъектов федерации и самостоятельность в решении вопросов внутренней политики. Гарантией прав субъектов федерации служат формирование верхних палат союзных парламентов на основе их равного представительства, нерушимость территории субъектов федерации без их согласия. Отдельные конституции закрепляют ряд дополнительных гарантий. Например, при заключении договоров, затрагивающих интересы отдельных субъектов, необходимо проведение консультаций с ними. Особое значение имеют конституционные нормы, гарантирующие сохранение культуры, языка, традиций народов многонациональных федераций.
Взаимоотношение между федерациями и их субъектами развиваются противоречиво. Преобладающей является тенденция к интеграции при сохранении определенных гарантий прав и интересов субъектов федерации. Ныне федерации остаются одной из эффективных и жизнеспособных форм государственного устройства.
III. Федерализм в современной России.
В последние десятилетия роль федерализма трактуется в западной науке более широко: он рассматривается не как совокупность структур и норм, а как процесс. призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления. Территориальный подход к строительству федерации не предполагает учета национального фактора. В отличие от западного подхода к федерализму, в марксистско-ленинской концепции федеративная форма обязательно увязывалась с решением национального вопроса.
Национально-территориальный подход соответствует международно признанному коллективному праву народов на самоопределение, он может способствовать интеграции частей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного развития, способен снять определенные противоречия между национальностями.
На протяжении истории понятия “Россия”, “Российская империя”,
“Советский Союз” охватывали примерно одну и ту же территорию. В настоящее
время происходит формирование Российского государства в новых
территориальных границах, в иных геополитических, экономических и прочих
условиях. Поэтому говорить о развитии федеративных отношений в России,
лучше с точки зрения государственно-территориального устройства.
В современных условиях в преобразовании из формально федеративного,
а фактически унитарного Российского государства в подлинно федеративное,
можно выделить следующие основные вехи развития:
1-й этап. С 12 июня 1990 г. по декабрь 1992 г., от провозглашения
Декларации о государственном суверенитете до распада СССР.
2-й этап. Декабрь 1991 г. - март 1992 г. От распада СССР до подписания
Федеративного договора.
3-й этап. Март 1992 г. - декабрь 1993 г. От Федеративного договора до
принятия новой Конституции Российской Федерации.
4-й этап. Декабрь 1993 г. - июль 1996 г. от принятия Конституции РФ до
выборов Президента РФ.
Разрушение СССР, отказ от прежней политической и социально- экономической системы породили множество противоречивых проблем в вопросах государственного устройства. Бывшие союзные республики, независимо от избранной ими формы национально-государственной организации в равной мере стали жертвами системного кризиса, охватившего все сферы жизни общества.
Россия внешне сохранила основную схему советского федерализма.
После принятия Декларации о государственном суверенитете в 1990 году были
внесены соответствующие дополнения и изменения в Конституцию страны,
повысился статус субъектов федерации, подписан Федеративный договор. Однако
поиск путей преобразования российского федерализма не прекращен.
Принятие новой Конституции Российской Федерации, закрепившей ее
федеративное государственное устройство, также не прекратило дискуссии по
проблемам российского федерализма. Некоторые вопросы федеративных отношений
приобретают еще большую остроту. К их числу относятся прежде всего
проблемы суверенитета и самоопределения народов; типа федерации:
конституционная, конституционно-договорная или договорная; национальная или
территориальная модель устройства; особенности статуса отдельных субъектов
Федерации и так называемого асимметричного федерализма; создание Русской
республики, как нового субъекта Российской Федерации.
Политические игры вокруг разработки Союзного договора и их
трагическое завершение в августе 1991 года не стали уроком. С трудом
преодолевается опасный характер дезинтеграции Российской Федерации,
крайними проявлениями которой явилось то, что руководство Чеченской
республики де-факто поставило ее вне Российской Федерации, республика
Татарстан конституционно провозгласила установление ассоциированных
отношений с нею, Тува вписала в свою Конституцию право выхода из состава
России. В основе имеющегося несоответствия между фундаменталь-
ными положениями Конституции Российской Федерации и конституциями ряда
республик или их разночтения, лежит проблема суверенитета. Камнем
преткновения стало положение о Конституциях республик, об их
государственном суверенитете, которое отсутствует в Конституции РФ.
Представление о суверенитете государства претерпели значительную
модификацию. Государственный суверенитет есть своеобразный синдром
политического развития человечества. В качестве способа обеспечения
равноправия субъектов Российской Федерации некоторые государственные
деятели и ученые предполагают переход к одной модели федерализма -
территориальной. Обычно ссылаются на территориальную модель федерализма
США, ФРГ. Но ее невозможно переносить на Россию. Государство наше
многонациональное, поэтому не следует пытаться слепо копировать чужие
образцы.
Конституция Российской Федерации является крупным шагом на пути
законодательного оформления российского федерализма. В ней зафиксировано
федеративное устройство России, хотя российская модель федерализма
полностью еще не сложилась. Она находится в стадии становления, развития.
Но сейчас уже можно определить принципиальные основы и особенности
российского федерализма.
Россия - единое, союзное государство, в основу которого заложены
принципы федерализма. Это закреплено Конституцией Российской Федерации.
"Российская Федерация - Россия, - говорится в статье 1, - есть
демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой
правления".
Российская Федерация является федерацией договорно-конституционного типа. Федеративный договор был подписан 31 марта 1992 г., его основные положения вошли в Конституцию РФ. Государственная власть осуществляется на основе договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Одной из особенностей российского федерализма является то, что он
базируется на двух началах: национально-территориальном и административно-
территориальном. В настоящее время в РФ входят 32 субъекта (21 республика,
1 автономная область, 10 автономных округов), представляющих собой
национально-территориальные образования, а также 58 субъектов (6 краев, 50
областей, 2 города федерального значения), которые являются административно
- территориальными единицами. Права и полномочия первых и вторых различны,
как различны и признаки, по которым образованы субъекты Федерации, что
порождает противоречия и напряженность в федеративных отношениях.
Такое построение РФ обусловлено тем, что Россия многонациональное государство. Десятки этнических общностей, исторически проживающих на определенной территории, создали свою национальную государственность в составе России, являясь членами Федерации. Это реальность, с которой нельзя не считаться.
