Минусы лоббизма
1. Он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам отечественным, т.е. реализоваться подчас как
«непатриотическое» средство.
2. Выступает иногда проводником неправильного воздействия (давления) на государственные органы, здесь уже надо говорить о его преступных видах, которые подтачивают фундамент власти.
3. Может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма etc, усиливать крайние формы удовлетворения специнститутов.
Например, энергичная атака директоров спиртоводочных заводов на российское правительство, в результате которой акциз на алкогольные напитки, лишь с 1994 года возросший на 90%, был снижен до прежнего уровня в 85%.[9]
4. Таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.
5. Мероприятия выступают в определенных условиях в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результат лоббизма большого бизнеса несравнимо выше
(главным образом, ввиду финансовых возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизировать обстановку, дисбалансировать интересы, способствовать повышению напряженности.
6. Зачастую блокируются действительно нужные управленческие решения, возникают препятствия к удовлетворению общественно ценных интересов, способствующие осуществлению интересов чиновничьих.
7. Иногда существенно мешает стабильной и оперативной государственной политике, ибо может быть направлен, например, на постоянное перераспределение бюджета, «перетягивание одеяла на себя», на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой etc[10].
8. Лоббизм может использоваться как инструмент для обогащения отдельных слоёв, элит, «лоббизм как таковой – существование мощных групп людей у власти, принимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу»[11].
Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может быть употреблено либо на благо всего общества, либо в узкогрупповых интересах, все зависит от социально-экономической политики и культурного фона, от обстоятельств, которые могут «наделить» лоббизм, как плюсами так и минусами.
В связи с тем, что лоббизм создает широкий «набор» возможных последствий, он нуждается в упорядоченном юридическом оформлении. Общество и государство должны совместно участвовать в налаживании механизмов трансформации негативного лоббирования в позитивное, сводить к минимуму его вредные результаты и последствия.
Для того чтобы он приносил пользу всему обществу в большей степени, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество.
Безусловно, лучше создавать легальные формы лоббирования с тем, чтобы их можно было контролировать. Но абсолютного контроля над данным явлением установить невозможно. Лоббизм многогранен, воплощается зачастую в уникальных формах. В различных странах, ввиду своеобразия демократического строительства, существующих институтов и норм, пытаются найти свои пути в разрешении проблемы упорядочения лоббистской деятельности.
Так в США в 1946 г. был принят специальный закон о регулировании лоббизма, в котором установлено требование о необходимости регистрации всех профессиональных лоббистов. Подробным образом описана процедура регистрации лоббистов секретарем сената и клерком палаты.
Кроме того, лоббисты обязаны представлять под присягой подробные отчеты, в которых указываются все средства, полученные и израсходованные на указанные цели, а также другие сведения. Взятки и откровенный подкуп запрещены.
Вместе с тем, практика реализации данного закона свидетельствует, насколько трудно бывает выработать и оформлять однозначные принципы и нормы, применимые к деятельности большого числа неоднозначных и разнохарактерных организаций. Необходимо учитывать, что такой закон будет работать лишь в том случае, если существует и функционирует специальный контрольный орган, наделенный широкими полномочиями и располагающий достаточными средствами.
Вот пример из Германского опыта. Непосредственное взаимодействие
между группами интересов и государственно-административными органами там
происходит, как правило, в форме консультаций. Различные совещания, советы,
комитеты и комиссии действуют практически при всех федеративных ведомствах.
Большинство при министерстве экономики и труда.
Консультативные органы при правительственных учреждениях не обладают определенным юридическим статусом, для создания и упразднения не требуют какой-либо унифицированной административной процедуры, что делает их удобной и практичной формой контактов групп интересов с госаппаратом.
В свою очередь для правительства, министерств и иных административных
структур значение этих групп определено их организационной мощью и
обширными информационными ресурсами, которыми они располагают.
Использование этого потенциала заметно облегчает подготовку и практическое
применение законов и указов, существенно повышая тем самым эффективность
административной деятельности.
Связями в парламенте не пренебрегают даже те группы, которые имеют
налаженное взаимодействие с системой исполнительных органов.
Заинтересованный союз нередко «покупает» место для подходящего, с его точки
зрения, лица в списке кандидатов в депутаты бундестага или ландтага.
Политические партии со своей стороны охотнее идут на то, чтобы
«зарезервировать» для групп интересов некоторое число депутатских мест.
Очевидное преимущество заключается в том, что близость союзов к важнейшим сферам жизни общества, к реальным профессиональным, экономическим, социальным и иным заботам своих членов, делает эти организации желанными партнерами.
Формы и методы влияния групп интересов на парламентские партии в
немалой степени зависят от того, насколько близки очередные выборы. В канун
выборов особое значение приобретают такие факторы, как размеры финансовых
средств союза. Поэтому в частности в ассоциациях немецких предпринимателей
уже давно практикуется создание специальных отделов по делам печати и
работы с общественностью. Огромную роль играют связи с крупными журналами.
По прошествии выборов определяющую роль в лоббистской деятельности вновь
начинают играть такие рутинные методы как «накатанные» связи в среде
министерской бюрократии, использование уникальной информации.
Законодатели в Германии исходят из того, что лоббизм как система организованного оформления, выражения и представительства определенных интересов через правительственные институты, является неотъемлемым и важнейшим элементом жизни демократической страны между гражданским обществом и государством должен происходить непрерывный и свободный коммуникационный обмен. Без такого обмена большинство граждан страны могут оказаться в изоляции и отчуждении, лишиться возможности оказывать сколько- нибудь действенное влияние на процесс выработки и принятия властных решений, затрагивающих их жизненно важные интересы. В свою очередь органам государственной власти угрожала бы потеря обратной связи с обществом, утрата необходимой способности корректировать свою деятельность в соответствии с динамикой социальных потребностей.
В отличие от США в Германии нет единого федерального закона о
лоббистской деятельности. Эту деятельность регулирует ряд правовых актов. В
1972 г. был принят закон, предусматривающий обязательную публикацию в
специальном издании так называемого «лоббистского списка» – перечня
организаций и их персональных представителей, желающих получить официальный
доступ к парламенту и федеральному правительству. Наконец в соответствии с
«кодексом поведения члена бундестага» каждый депутат обязан регистрировать
в специальных документах данные о своем прежнем участии или сотрудничестве
с союзами, а также своевременно заявлять обо всех нынешних соглашениях и
контактах с союзами, фирмами etс.
Есть и другие подходы к упорядочиванию лоббизма. Так в Австрии,
Франции Голландии пошли по пути создания соответствующей структуры,
специального института – «социально-экономического совета», который, имея
весьма четкий юридический статус, исполняет роль своеобразного
лоббистского парламента. Он может выступать и в качестве консультативного
совещательного органа, а может и обладать правом решающего голоса в
законотворческом процессе. Но и тут до эффективного урегулирования еще
далеко, ибо остаются без ответа в частности следующие вопросы. Какие группы
должны быть представлены в данном органе и, иметь право голоса? Каким
образом учитывать изменение численности существующих в стране лоббистских
групп?
Однако в целом зарубежная практика наглядно свидетельствует, что существующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока еще не позволяют решить вопрос о том, как эффективно контролировать их, не налагая в то же время излишних ограничений на общество, нуждающееся и активно стремящееся к свободному развитию своего потенциала.
Что касается общих тенденций лоббизма в зарубежных государствах, различия состоят главным образом в том, насколько гласно осуществляется лоббирование, насколько подконтрольно оно закону и демократично, насколько многообразны связи и каналы давления и влияния. Здесь лоббизм более или менее однотипен, механизмы обеспечения принятия решений известны и просты, так как отрабатывались столетиями.
Иное дело – лоббизм в СССР и постсоветской России, где социальная и экономическая жизнь были скованы жестоким, директивно-идеологическим корсетом. Специфика советского и российского лоббизма обусловлена, прежде всего, предельной идеологизацией и бюрократизацией общества, своеобразием его соцструктуры и, соответственно, способов и каналов артикуляции групповых и корпоративных интересов различных социальных звеньев[12].
Считается, что лоббизм чаще всего осуществляется в органах исполнительной власти. Это связано с тем, что кардинальные вопросы в нашей стране законодательной властью пока еще решаются редко. Фактически это происходит через президентские указы и постановления правительства, которые играют доминирующую роль в системе правового регулирования, и имеют прямое действие.
Особо здесь выделяется лоббирование в Администрации Президента. В
прессе справедливо отмечается, что большие деньги оставляют себе
коммерческие структуры в результате умелого «подсовывания» под
президентскую руку своих льготных указов».[13] Как пример можно привести
Указ Президента РФ от 6 декабря 1993 г. «Об обеспечении надежного
газоснабжения потребителей России акционерным обществом «Газпром» в 1994-
96 гг. в пп. 8,9 которого Президент даровал РАО «Газпром» освобождение от
импортных таможенных пошлин на оборудование, материалы и товары для данной
отрасли, освобождение от налогообложения средств, зачисляемых в фонд
стабилизации и развития РАО».
Приведенный пример показывает, что лоббируются интересы отнюдь не
«народных масс». Поэтому, в первую очередь, в государственно-правовом
механизме России должна быть создана действенная система защиты коренных
интересов населения, особенно социально уязвленных слоев. Это требует с
одной стороны, формирования в парламенте полноценного института лоббизма,
позволяющего обеспечивать в принимаемых законах своеобразное равновесие
сил, баланс противоположных интересов. С другой стороны, целесообразно
учредить при парламенте специальную службу (аналогичную с исследовательской
службой конгресса США), которая в противоположность лоббистскому подходу
предоставляла бы законодателю свободный от каких-либо оценок материал,
необходимый для адекватного отображения в законе разнообразных социальных
интересов.
