Стандарты Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)
Государства-участники ОБСЕ неоднократно принимали на себя обязательство соблюдать права человека и основные свободы каждого и всех без каких-либо различий, обеспечивая им равную защиту со стороны закона.[14] Государства-участники ОБСЕ далее взяли на себя обязательство противостоять «любым формам расовой и этнической ненависти» и предпринимать «должные и адекватные меры по защите отдельных лиц или групп, которые подверглись или оказались под угрозой дискриминации, враждебности или насилия по причине своей расовой, этнической, культурной, языковой или религиозной самобытности».[15] Они также признали право личности на эффективные средства защиты от проявлений расизма и ксенофобии.[16] В целом ряде случаев государства-члены согласились с необходимостью принимать эффективные меры по развитию терпимости и взаимопонимания. Например, на Копенгагенском совещании в 1990 году была согласована необходимость «принятия эффективных мер […] на национальном и местном уровнях для активизации взаимопонимания и терпимости, особенно в области образования, культуры и информации».[17]
Особые права меньшинств.
Стандарты ООН
Статья 27 МПГПП – наиболее признанное юридически обязательное положение в отношении меньшинств, имеющееся в международном праве. В соответствии с этой статьей лицам, принадлежащим к этническим, религиозным и языковым меньшинствам, «не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком». Комитет ООН по правам человека указал, что хотя права, поставленные под защиту в рамках этой статьи, являются правами отдельной личности, их реализация зависит от способности группы, представляющей национальное меньшинство, сохранять свои культуру, язык или религию. По этой причине, от государства может потребоваться принятие действенных мер по защите прав представителей национального меньшинства. Если такие меры направлены на устранение препятствий, мешающих людям реализовать свои права, гарантированные статьей 27, и основаны на разумных и объективных критериях, то они будут представлять собой законное развитие сути данной Конвенции.[18]
МКЛРД также содержит положение, указывающее на важность эффективных мер по защите меньшинств. Статья 2(2) этой Конвенции обязывает государства-участников, «когда обстоятельства этого требуют», принимать «особые и конкретные меры в социальной, экономической, культурной и других областях, с целью обеспечения надлежащего развития и защиты некоторых расовых групп или лиц, к ним принадлежащих, с тем чтобы гарантировать им полное и равное использование прав человека и основных свобод». Статья 1(4) Конвенции гласит, что принятие особых мер с целью обеспечения прогресса прав некоторых расовых или этнических групп или отдельных лиц «не рассматривается как расовая дискриминация», при условии, что они не ведут к «сохранению особых прав» для различных групп и что они не будут оставлены в силе «по достижении тех целей, ради которых они были введены».
Статья 30 Конвенции о правах ребенка (КПР)[19] гласит, что ребенку, принадлежащему к этническому, религиозному или языковому меньшинству или коренному населению, «не может быть отказано в праве совместно с другими членами своей группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком». Государства-участники Конвенции также обязуются поощрять средства массовой информации «уделять особое внимание языковым потребностям» детей, принадлежащих к группам меньшинств или коренному населению (статья 17). Аналогично они соглашаются в том, что образование должно быть направлено на воспитание «уважения к культурной самобытности ребенка, его языку и ценностям», хотя самобытность меньшинств и коренного населения не упоминаются конкретно в данном контексте (статья 29).
Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, которая была принята Генеральной Ассамблеей ООН в 1992 году, – единственный документ ООН, конкретно рассматривающий права меньшинств. Декларация не является юридически обязывающим документом, а выражает лишь политическую решимость присоединившихся государств защищать права меньшинств. Она призывает их охранять «на соответствующих территориях существование и самобытность национальных или этнических, культурных, религиозных и языковых меньшинств» (статья 1). Она также призывает присоединившиеся к Декларации государства гарантировать права лиц, принадлежащих к меньшинствам, на то, чтобы пользоваться достояниями своей культуры, беспрепятственно исповедовать свою религию и отправлять религиозные обряды, пользоваться своим языком, создавать свои собственные ассоциации и обеспечивать их функционирование, поддерживать контакты с другими членами своей группы и соответствующими группами в других странах, активно вовлекаться в культурную, религиозную, общественную, экономическую и государственную жизнь, а также активно участвовать в принятии касающихся их решений (статья 2). Декларация далее требует от государств принятия специальных мер для того, чтобы помочь представителям меньшинств «выражать свои особенности и развивать свои культуру, язык, религию, традиции и обычаи» и обеспечить, «там, где это осуществимо», «надлежащие возможности для изучения своего родного языка или обучения на своем родном языке». Декларация также требует от государств «при необходимости» принимать меры с целью «стимулирования изучения истории, традиций, языка и культуры меньшинств» (статья 4).
Стандарты Совета Европы
Документ ЕКПЧ не содержит самостоятельных положений по правам меньшинств, хотя многие положения Конвенции имеют прямое отношение к защите прав меньшинств. Тем не менее, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (далее по тексту – «Рамочная конвенция»),[20] вступившая в силу в 1998 году, регулирует права меньшинств самым всеобъемлющим образом. Рамочная конвенция, которая является первым юридически обязывающим многосторонним договором, посвященным общим вопросам защиты национальных меньшинств, определяет ряд целей и принципов, которые должны быть реализованы на национальном уровне через законодательство и государственную политику. Большинство положений носят программный характер и не адресованы напрямую государствам-участникам Конвенции. Таким образом, Конвенция предоставляет этим государствам существенную свободу собственного усмотрения при реализации ее положений.[21]
В рамках статьи 4 Рамочной конвенции государства-участники обязуются принимать «соответствующие меры, с тем, чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни полное и действенно равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к основной национальной группе населения». Особо подчеркивается, что меры, принимаемые в соответствии с этой статьей «не рассматриваются как акт дискриминации». Статья 5 требует от государств содействовать созданию «необходимых условий» лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, для сохранения и развития своей культуры и сохранения основных элементов своей самобытности, а именно: религии, языка, традиций и культурного наследия, в то же время, воздерживаясь от политики или практики, направленной на ассимиляцию лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, против их воли.
Последующие статьи Конвенции, в числе прочего, требуют от государств-участников обеспечить уважение прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, на свободу ассоциаций и собраний (статья 7); права на свободу религии (статьи 7 и 8); права на свободу самовыражения и доступа к средствам массовой информации (статьи 7 и 9); права пользоваться своим языком в личных контактах и общественных местах (статья 10); права на изучение своего языка (статья 14); права на эффективное участие в культурной, социальной и экономической жизни и в ведении государственных дел, в частности, в вопросах, их касающихся (статья 15); а также права устанавливать и поддерживать свободные и мирные трансграничные контакты с лицами, с которыми их связывает общая этническая принадлежность или общее культурное наследие (статья 17). В том, что касается свободы самовыражения и доступа к средствам массовой информации, то государства-участники отдельно обязуются признавать право каждого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, «получать и обмениваться информацией и идеями на языке меньшинства без вмешательства со стороны государственных органов и независимо от границ», а также принимать «надлежащие меры, с тем, чтобы содействовать доступу лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, к средствам массовой информации», включая возможность создавать и использовать свои собственные средства массовой информации (статья 9).
В районах, где лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, проживают традиционно или в значительном количестве, государства-участники обязуются «стремиться, насколько это возможно», к тому, чтобы представители меньшинств могли пользоваться своим языком в отношениях с административными органами, при условии, что они «сами просят об этом» и такая просьба «отвечает реальным потребностям» (статья 10.2). В районах, где представители национальных меньшинств сосредоточены или проживают издавна, государства-участники также берут на себя обязательство «стремиться обеспечить, насколько это возможно и в рамках своих систем образования», чтобы лица, принадлежащие к этим меньшинствам, располагали «надлежащими возможностями» обучаться языку своего меньшинства или обучаться на этом языке, если существует «достаточная потребность» в подобном обучении (статья 14). Кроме того, государства-участники договорились принимать, «в случае необходимости», меры «в области образования и научных исследований с целью углубления знаний культуры, истории, языка и религии своих национальных меньшинств и основной национальной группы населения» и обеспечить, в этой связи, «надлежащие возможности для подготовки преподавательского состава и получения учебников» (статья 12.1, 12.2). Они также обязуются обеспечивать «равные возможности доступа к получению образования всех уровней для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам» (статья 12.3).
Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств (далее по тексту – Хартия),[22] которая вступила в силу в 1998 году, содержит обязательства государств-членов по защите языков меньшинств. Российская Федерация подписала Хартию в 2001 году, но пока не ратифицировала ее. Однако, согласно Венской Конвенции по праву международных договоров, Россия, как государство-подписант, обязана воздерживаться от действий, способных подорвать цели и принципы данного договора.[23] Среди прочего, Хартия требует от государств-участников основывать свою политику, законодательную и практическую деятельность в отношении региональных языков и языков меньшинств на целом ряде целей и принципов. Они включают признание региональных языков или языков меньшинств в качестве выразителей культурного богатства, а также необходимость решительных действий по поддержке и сохранению региональных языков и языков меньшинств; обеспечение того, чтобы существующее или новое административное деление не создавало препятствий развитию данного регионального языка или языка меньшинства; содействие и/или поощрение использования региональных языков или языков меньшинств в устной и письменной речи, в общественной и личной жизни; а также обеспечение надлежащих форм и средств для преподавания и изучения региональных языков или языков меньшинств на всех соответствующих стадиях (статья 7).
