§ 2.2 Актуальные проблемы укрупнения регионов
Одним из основных препятствий для эффективного укрупнения регионов на сегодняшний день является отсутствие целостного видения «конечного продукта» укрупнения. Нет ответов на вопросы: сколько должно быть субъектов Федерации, каким статусом они должны обладать, каким образом формироваться и т.п. Нет ясности и в определении приоритетов при объединении субъектов: если ранее в ряду укрупняемых рассматривались только края, области и автономные образования, то сегодня, исходя из норм Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»[12], развивающего в этом смысле конституционные нормы о равноправии субъектов Федерации, интегрироваться могут любые субъекты, в том числе и республики. В результате страна может получить в своем составе определенное количество укрупненных республик с характерными именно для республик претензиями на суверенизацию, что вряд ли отвечает ее стратегическим интересам. Поэтому крайне необходимо сегодня на федеральном уровне разработать концепцию развития федеративных отношений, которая закрепила бы целостное видение перспектив модернизации федерализма на ближайшую перспективу (до 15 лет). Одним из пунктов «повестки дня» в ней мог бы стать алгоритм укрупнения субъектов Федерации. Только при наличии такой концепции можно вести разговор о планировании конкретных случаев слияния субъектов Федерации. Разумеется, объединение регионов – дело сугубо добровольное, инициатива в котором должна идти «снизу», от населения самих регионов. Но неправильно было бы дожидаться «лавины» интеграционного процесса, не подготовившись к ней. Необходимо тщательное прогнозирование, мониторинг возможных случаев укрупнения субъектов Федерации, поиск оптимального алгоритма его осуществления, поддержка регионов в этом благом начинании. Попытки создания аналогичной концепции предпринимались в рамках разных «ветвей» власти, однако ни у одного из представленных на суд общественности концептуальных документов не было шансов стать основополагающим в сфере совершенствования федеративного устройства. Ни Концепция государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, ни Концепция правового обеспечения развития федеративных отношений в Российской Федерации, ни Концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, ни Программа развития бюджетного федерализма до 2005 г. не смогли стать такими основополагающими доктринальными документами. Таким образом, вопрос о концепции развития федеративных отношений, элементом которой могло бы стать рассмотрение стратегии и тактики совершенствования состава субъектов Российской Федерации, остается открытым. Концептуальная неопределенность повлекла за собой проблемы юридического характера. Законодательно оказались не закреплены пределы укрупнения субъектов Федерации, что также свидетельствует о непродуманности процесса реформирования российского федерализма. Усиление потенциала субъектов Федерации само по себе является положительным фактором, но какова в таком случае перспектива конституционного принципа единства и территориальной целостности Российской Федерации? Не станет ли такое стихийное укрупнение шагом в сторону реализации сценариев Бжезинского, предсказывавшего в свое время распад России на три части: Европейскую, Сибирскую и Дальневосточную и освобождение, таким образом, «творческого потенциала народа России» из под «тяжелой руки московской бюрократии»? Единственным сдерживающим элементом в настоящий момент является норма Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» о том, что при образовании нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации (ч. 2 ст. 3 закона). Однако данная норма абстрактна и вряд ли в состоянии полностью гарантировать соблюдение государственных интересов России. Не закреплено и механизмов осуществления данной нормы. Необходимо на законодательном уровне предусмотреть меры федерального сдерживания по ряду случаев укрупнения - например, при превышении максимальных территориальных, демографических и бюджетных показателей (классический пример такого рода, на наш взгляд, - это гипотетическое объединение Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами). С другой стороны, существует необходимость законодательного закрепления мер федерального протекционизма для некоторых случаев укрупнения (например, при объединении сложносоставных субъектов, при объединении субъекта-донора с дотационным субъектом и др.). Сегодня эти задачи решаются посредством договоренностей глав регионов с Президентом РФ, результатом чего становятся указы о поддержке интегрирующихся территорий. Следует поставить данный процесс на твердые законодательные рельсы[6].
Не снимается с повестки дня и вопрос о равноправии субъектов Федерации. Упомянутый уже Федеральный конституционный закон следом за действующей Конституцией сохраняет разностатусность субъектов Федерации. Он не увеличивает, но и не сокращает количество их разновидностей. Таким образом, вместо создания принципиально новых, действительно равноправных субъектов Федерации, практика может пойти по пути «клонирования» уже существующих, со всеми их недостатками, столь часто подвергающимися критике. В перспективе процесс укрупнения может привести к тому, что для нормального развития укрупненных субъектов Федерации потребуется реформа административно-территориального деления субъектов Федерации - практика уже столкнулась с этой проблемой при попытке определить статус бывшего Коми-Пермяцкого округа в составе новообразованного Пермского края. Новые административно-территориальные единицы необходимо будет наделить более ясным статусом, правами самоуправления и, что особенно важно, – правом участия в принятии решений органами государственной власти новообразованных субъектов Федерации. Не исключено, что распространение в новых субъектах получит двухпалатная структура парламента, ориентированная на федеральную модель, где наряду с «нижней» палатой, представляющей интересы всего населения субъекта, будет существовать «верхняя», отражающая интересы его административно-территориальных единиц. Немало вопросов вызывает и экономическая составляющая процесса укрупнения. Уже никем не оспаривается тот факт, что субъекты Федерации должны быть экономически самодостаточны, способны обеспечивать потребности населения, содержать государственный аппарат и отвечать по обязательствам за счет собственных ресурсов. Однако не секрет, что большинство сегодняшних субъектов Федерации не отвечает данному требованию. По оценкам экономистов, из субъектов Федерации охарактеризовать таким образом можно лишь около тридцати; почти пятнадцать субъектов Федерации экономически недееспособны, а это значит, что им рано или поздно придется объединяться в экономически самодостаточные макрорегионы. Конституционная модель российского федерализма сочетает формальное равенство с фактическим неравенством субъектов Федерации, в результате чего конституционно-правовая симметрия диссонирует с экономической дифференциацией регионов. Вменение единой системы разграничения компетенции столь различным по своему потенциалу регионам можно расценивать как малоэффективный вариант регулирования даже в расчете на несколько затянувшийся «переходный» период. Компенсаторный механизм двусторонних договоров не дал в этой сфере положительного результата, дискредитировав саму идею договорного регулирования федеративных отношений. С другой стороны, осуществление квазиконституционной реформы посредством коррекции положений Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» «вытолкнуло» регионы из жизненно важной для них сферы совместного ведения, что можно рассматривать в качестве побудительного механизма, подталкивающего регионы к необходимости объединения. Особенно эта тактика затронула автономные округа. Сложносоставные субъекты Федерации с этой точки зрения всегда представляли проблему, поскольку вхождение одних субъектов в состав других можно рассматривать как конституционно-правовую аномалию. Казалось бы, ответ напрашивается сам собой – автономные округа необходимо объединить с другими субъектами Федерации. Однако единственно возможной основой для любых территориальных метаморфоз здесь могут стать только конкретные характеристики регионов, свидетельствующие об их способности нести бремя экономической и социальной ответственности, присущие статусу субъекта Федерации. В противном случае государство неизбежно попадёт в ситуацию экономической разбалансированности. Это означает, что основным при решении проблемы сложносоставных субъектов Федерации должен стать дифференцированный подход. Вместе с тем, вызывает сомнения сама идея о том, что укрупнение субъектов Федерации на базе экономически состоятельных регионов станет «панацеей от всех бед». Укрупнение автоматически не сделает Федерацию устойчивой и стабильно развивающейся, поскольку указанные задачи решаются не посредством механического объединения регионов, а путем реального стимулирования экономики. Не следует сбрасывать со счетов и устойчивые традиции построения в России Федерации, основанной на национальном принципе. Этнический фактор может оказать существенное влияние на стратегию совершенствования субъектного состава. Общественно-политическая ситуация в регионах показывает, что именно этнический фактор часто является причиной антиобъединительных настроений людей, их озабоченности за судьбу своего народа, своей культуры и (пусть в известной степени формальной) государственности. Очевидно, что при всей уязвимости подобного этнического подхода к федеративному строительству, игнорировать национальный фактор в условиях реформы субъектного состава в ближайшие годы не удастся.
С учетом изложенного становится вполне очевидно, что сама по себе оптимизация субъектного состава является всего лишь «верхушкой айсберга» на фоне решения проблем модернизации государства в целом. Укрупнение неизбежно вызовет ломку всей структуры Федерации – такова реальная цена переустройства государственных институтов.
§ 2.3 Перспективы процесса укрупнения субъектов Федерации
Так нужно ли укрупнение субъектов Федерации? С точки зрения дальнейшего развития государства – жизненно необходимо, причем в достаточно сжатые сроки. Однако происходить оно должно с учетом всей совокупности факторов, оказывающих влияние на данный процесс. Само по себе укрупнение не решит поставленных перед ним задач, если в новых субъектах Федерации не будет развитого гражданского общества со всеми его атрибутами, если они будут отсталыми в экономическом, политическом и социальном планах. Если взять за ориентир ставший уже хрестоматийным для нашей страны опыт германского федерализма, то выяснится, что залогом т.н. «тридцати блистательных лет благоденствия» там стали:
монокультура;
незначительные экономические различия земель;
общая политическая среда.
Принцип «равного жизненного уровня» был провозглашен ключевым принципом германского федерализма. Однако сегодня, с вхождением в состав ФРГ т.н. восточных земель, сложилась несколько иная ситуация. Нет уже прежнего экономического равенства территорий, значительными оказались также различия в культурных и политических воззрениях, в силу чего государству постепенно приходится отказываться либо существенным образом корректировать принцип равноправия земель, а также принцип поддержания равных условий жизни по всей стране.
