В переложении на российскую почву эта стратегия включает в себя следующие пункты:
реальный федерализм предназначен только для тех территорий, которые характеризуются общностью политических и культурных воззрений; монокультура при этом необязательна, гораздо важнее общий курс на построение демократической, правовой и социальной государственности, уважение прав и свобод человека и гражданина;
участвовать на равных в едином «экономическом концерте» могут только те субъекты Федерации, которые имеют достаточную экономическую базу; при этом различия между территориями не должны быть очень значительными; укрупнение субъектов Федерации в этой связи становится особо актуальным;
федеральный центр должен поддерживать общую политическую и правовую среду для указанных выше субъектов Федерации; территории, не обладающие данными признаками, постепенно готовятся центром к изменению их статуса; некоторые из них вполне могут объединиться с соседними, более развитыми регионами, другие – оставаться в статусе субъектов Федерации, но в рамках иного «протокола» (с назначаемыми из центра главами регионов, жестким контролем со стороны Федерации, централизованными финансами и пр.) до тех пор, пока меры федерального протекционизма не позволят им выйти на иной уровень взаимоотношений с центром.
Напомним, что Германии удалось преодолеть тяжелые послевоенные годы и создать у себя отвечающую требованиям времени модель федеративных отношений. Аналогичный скачок ожидает теперь нашу страну – со скидкой на уже имеющийся исторический опыт. Разумеется, дифференциация территорий внутри России гораздо значительнее германской - тем более российские регионы нельзя «стричь под одну гребенку»! Для одних субъектов Федерации реальный федерализм является осознанной необходимостью, для других – отдаленной перспективой, иным же он вполне может нанести ущерб, а посему - противопоказан. Локомотивами территориального развития призваны стать наиболее успешные в социальном и экономическом планах регионы. Остальные необходимо уже сейчас поэтапно готовить к переходному периоду и коррекции субъектного состава. При этом на весь переходный период, скорее всего, придется частично отказаться от буквального понимания конституционного принципа равноправия субъектов Федерации, но не из формальных соображений (исходя из статусных позиций), а принимая во внимание фактическую готовность региона играть «по новым правилам».
Относительный успех укрупнения в Пермском и Красноярском краях может спровоцировать цепную реакцию объединения по всей стране. Регионы-локомотивы при поддержке со стороны центра вполне в состоянии «вытянуть» за собой сразу несколько отстающих территорий, которые по отдельности не имеют возможности полноценно развиваться. Сокращение количества субъектов Федерации повысит согласованность и эффективность действий региональных властей. Исчезновение лишних управленческих звеньев поможет укреплению власти, обеспечит ускоренный экономический рост, социальную стабильность. Однако в процессе совершенствования субъектного состава Федерации следует учитывать весь комплекс вопросов – территориальные, национальные, экономические и социальные, необходимо просчитывать возможные последствия объединения регионов на качестве жизни. Особой деликатности требует постановка вопроса об укрупнении в Северо-Кавказском регионе. Видимо, пережитки административно-территориального деления страны по национальному признаку станут главным фактором, противодействующим усилиям федеральных властей по объединению регионов. Объединение субъектов Федерации не должно происходить искусственно. «Совершенно очевидно, что, если укрупнение выгодно людям, тогда - вперед, если само население против, тогда этого объединения не надо», - убежден Председатель Совета Федерации, С.М. Миронов. По его мнению, особенно осторожно следует поступать в случае с национальными республиками. То же самое касается и экономически состоятельных регионов – в частности, таких, как Ямало-Ненецкий автономный округ. «Это самодостаточный регион, и я не вижу необходимости его объединения с Тюменской областью», - заявил Председатель Совета Федерации. Проекты объединения обсуждаются сегодня сразу в нескольких субъектах Федерации. Так, о необходимости слияния Ненецкого автономного округа с Архангельской областью заявлял полпред Президента Илья Клебанов. За объединение Москвы и Московской области, а также Санкт-Петербурга и Ленинградской области выступают многие местные жители. Полпред Дальневосточного округа Константин Пуликовский предлагает объединить Камчатку с Корякией, а также Еврейскую автономную область, Амурский регион и Хабаровский край. Процесс объединения Адыгеи и Краснодарского края находится пока только в стадии обсуждения. Есть проекты вхождения в этот объединенный регион Карачаево-Черкессии. Однако многие представители республик считают, что в результате объединения под угрозу исчезновения попадет их самобытная культура. Достаточно давно обсуждалось объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского округа, но процесс до сих пор находится в подвешенном состоянии. Также в стадии обсуждения слияние Алтайского края с Республикой Алтай, Архангельской области с Ненецким АО и сложносоставных субъектов: Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, Камчатской области с Корякским автономным округом, Читинской области с Агинским Бурятским автономным округом. Порой речь заходит и о слиянии ряда областей Европейской части России - например, Новгородской и Псковской. По мнению специалистов, в итоге в России может остаться всего 45-50 субъектов, большинство из которых поменяют свой размер и название. Подобные проекты обсуждаются довольно давно, но не везде к идее предстоящего объединения на местах подходят с энтузиазмом - планы объединения часто идут вразрез с амбициями губернаторов, крупных бюджетообразующих компаний, местных элит. Не всегда они продуманы с политической, экономической и социальной точки зрения. Структурные изменения – это всегда сложный процесс. Структура любой, в том числе федеративной системы, является наиболее консервативной ее частью, но вместе с тем, она – «несущая конструкция» государственности. Необходимо модернизировать ее таким образом, чтобы сделать систему более открытой, отвечающей требованиям «окружающей среды», при этом не разрушив основ ее жизнедеятельности. Таким образом, можно выделить следующие основные приоритеты дальнейшей реструктуризации Федерации в России:
укрепление Федерации, построение эффективного государства в существующих границах;
укрепление субъектов Федерации путем их объединения;
завершение разграничения полномочий между всеми уровнями публичной власти;
повышение эффективности государственного аппарата;
дальнейшее развитие межбюджетных отношений;
государственная поддержка социально-экономического развития в проблемных и стратегически важных регионах страны, в том числе таких, как Юг и Дальний Восток России, Калининградская область.
Глава 3. Перспективы реинтеграции Тюменской области
В мае 1994 года группой ученых Центра прикладной этики Тюменского научного центра Сибирского отделения РАН был проведен консультативный опрос экспертов «Тюмень в процессе формирования новой региональной политики», материалы которого были изданы отдельным сборником. Ответы экспертов — политиков, администраторов, ученых, журналистов — на анкету опроса весьма интересны и показательны как некий «срез» состояния проблемы регионализации Тюменской области и России в целом. Данные материалы дают возможность, отталкиваясь от мнений экспертов, сделать некоторые заметки о проблемах регионализации и ближайших перспективах региональной политики в России. Автор данной работы не является экспертом по проблемам Тюменской области, ни разу там не был и не владеет специальной информацией; поэтому ряд проблем, описанных в данном тексте, рассмотрен в общем контексте политического развития. Само по себе понятие «новая региональная политика» вызывает у значительной части экспертов явное отторжение: во-первых, «новая» политика противопоставляется «старой», коей в СССР практически не было; во-вторых, в действиях нынешних федеральных властей трудно усмотреть следы какой-либо последовательной региональной политики. Данное замечание представляется верным лишь отчасти: разумеется, если понимать под политикой некие осознанные действия субъекта по целенаправленному преобразованию объекта, то приходится признать, что ничего подобного региональной политике в России не существует и в ближайшее время не предвидится; если же под политикой понимать то, что обычно вкладывается в этот термин в обыденно-газетном смысле, — действия, направленные на перераспределение властных полномочий и ресурсов между теми или иными субъектами — то следует констатировать, что региональная политика как элемент политики в целом существовала всегда. В этом смысле «новизна» политики была связана скорее не с изменением сути механизмов политического воздействия, а с изменением форм и методов политической борьбы, состава и расстановки сил важнейших политических актеров. В советский период региональная политика развивалась в основном в рамках «экономики согласований» и сводилась к более или менее эффективному лоббированию перераспределения ресурсов по формальным — партийным и/или ведомственным — либо неформальным каналам. Типическим примером подобного понимания региональной политики было известное инвективное высказывание Е. Лигачева в адрес Б.Ельцина на XIX конференции КПСС, когда будущему Президенту России было поставлено в вину, что тот в бытность первым секретарем Свердловского обкома партии «посадил область на талоны» (иначе говоря, недостаточно эффективно выбивал продовольственные фонды в Москве). Данная система сложилась в послесталинский период как разновидность «бюрократического рынка», подробно описанного в работах В.Найшуля и других авторов. Применительно к региональному «срезу» предметом бюрократического торга были, помимо традиционных ресурсов, также статусы в формальных и неформальных иерархиях управленческих структур. Среди особенностей «старой» региональной политики выделим также относительную устойчивость неписаных правил игры (разумеется, система знала отдельные исключения — достаточно вспомнить блага, которыми была осыпана Калиновка, «малая Родина» Н. Хрущева; но набор данных случаев был ограничен), а также более или менее стандартные ролевые функции основных актеров — институтов КПСС, групп давления, центральных органов управления (Госплан, отраслевые ведомства и т.д.). Этот период для Тюменской области совпал с «золотым» веком освоения нефтегазоносных месторождений и, надо признать, не был использован в полной мере тогдашними хозяевами области на благо ее развития. Можно понять тоску по этому «золотому веку» нынешнего губернатора Тюменской области Л. Рокецкого, сокрушающегося по поводу неудачного для Тюмени размещения нефтеперерабатывающих заводов («хотя бы один НПЗ» удалось пробить областному руководству до перестройки — и развитие региона могло пойти совершенно иначе). В самом деле, подобное недовольство в той или иной мере, вероятно, испытывают многие руководители регионов — о рациональности размещения производств в советский период говорить можно лишь с большой натяжкой...
В результате «старой» региональной политики сложилась ресурсная дифференциация регионов, которую в самом общем виде можно представить в виде триады АПК — ТЭК — ВПК, отмеченной как Т. Клячко, так и экспертами ИГПИ, включая автора этих строк. При этом внутрирегиональная дифференциация была характерна лишь для немногих регионов (в их числе — Тюменская область); в большинстве же республик, краев и областей — будущих субъектов Федерации сложилось доминирование одного из указанных факторов (вариант: паритет двух факторов). Субрегионов, обладавших, помимо национально значимых ресурсов, относительной экстерриториальностью по отношению к региональным столицам, было немного — на территории РСФСР можно было выделить лишь Тольятти с ВАЗом, Воркутинский угольный бассейн в Республике Коми и, возможно, некоторые элитные курорты (в этом же ряду — закрытые административно-территориальные образования, проблемы которых лежат за рамками данной работы)[7].
