Прохождение законопроектов и резолюций завершается принятием решений
по существу. Решения принимаются простым большинством голосов, но в
отдельных случаях, предусмотренных Конституцией или правилами палат,
необходимо квалифицированное большинство в две трети или три пятых голосов
депутатов. В конгрессе применяются пять способов голосования. При
голосовании голосом результаты определяются председательствующим по силе
выкриков членов палаты. При голосовании разделением члены палаты
поднимаются с мест и пересчитываются, соответственно, секретарем сената или
клерком палаты представителей. При голосовании счетчиками депутаты проходят
между счетчиками, назначенными из членов палаты, и пересчитываются. Особые
требования установлены в отношении голосования посредством поименной
переклички. Проводится оно в случаях, предусмотренных Конституцией или
регламентом, а также по требованию 1/5 присутствующих членов палаты.
Голоса, поданные за (“да”) или против (“нет”), заносятся в журнал палаты.
Нередко поименное голосование проводится посредством электронной системы
подсчета голосов. Тайное голосование (бюллетенями) проводится только в
случае избрания президента в порядке экстраординарной процедуры, при
выборах лидеров партийными фракциями и при выборах председателей постоянных
комитетов палат.
Порядок деятельности постоянных комитетов палат регламентируется
правилами сената и палаты представителей, а также правилами самих
комитетов.
Постоянные комитеты палат проводят заседания не реже одного раза в
месяц. Внеочередные заседания могут быть созваны либо председателем
комитета, либо — в случае его возражений — в порядке особой процедуры. Так,
например, в сенате требование о проведении заседания может быть выдвинуто
по крайней мере тремя членами комитета. Если в течение трех дней
председатель не примет решения о проведении заседания в оставшиеся семь
дней со дня подачи заявления, сенаторы составляют извещение с указанием
цели, дня и часа его проведения. В том случае, если под ним будут собраны
подписи большинства членов комитета, заседание проводится в указанное в
извещении время.
Заседания комитета правомочны при наличии кворума, который, по общему
правилу, составляют одна треть членов комитета.
Вопросы, поступившие в комитет, проходят три этапа. На первом комитет
рассматривает их предварительно, устанавливая степень важности и в связи с
этим порядок их рассмотрения. Затем, нередко после доклада подкомитета,
следует рассмотрение дела по существу, в ходе которого проводятся слушания.
Вызванные по повестке свидетели и лица, предлагающие свои экспертные
оценки, дают показания. Комитет просматривает документацию, аудио- и
видеозаписи, имеющие отношение к обсуждаемому вопросу. В обеих палатах есть
передвижные видеосистемы, телемониторы, которые могут быть установлены по
первому требованию.
Как правило, слушания проводятся открыто. Нередко транслируются по
телевидению. В случаях, особо предусмотренных регламентами палат, слушания
проводятся “за закрытыми дверями”. Так, например, в сенате закрытые
заседания комитетов проводятся при необходимости сохранения в тайне
информации, относящейся к государственной безопасности; сведений, которые
могут нанести ущерб чести и достоинству лиц; данных, составляющих
коммерческую тайну и т. д. Последняя стадия — обсуждение, принятие решения
по существу и утверждение доклада комитета по обсуждаемому вопросу.
В текст доклада комитета включаются мнения меньшинства, а также
особые мнения членов комитета. Помимо рекомендации о принятии или
отклонении проекта доклад должен содержать оценку возможных бюджетных
расходов, общего числа попадающих под его действие предприятий и лиц,
экономического его влияния и воздействия на неприкосновенность личной жизни
(“прайвеси”).
Разновидностью сессионной формы работы конгресса является
рассмотрение вопросов в комитете всей палаты. В палате представителей эта
форма применяется при обсуждении финансовых биллей и наиболее значительных
законопроектов. В сенате комитет всей палаты заседает только при
рассмотрении договоров.
Порядок работы комитета всей палаты имеет, в сравнении с регламентом
палаты, значительные отличия. Так, например, в палате представителей кворум
при работе комитета всей палаты составляют 100, а не 218 конгрессменов, как
это имеет место при обычном заседании. Поименное голосование в нем не
проводится. Законопроекты только изучаются. Стадии обсуждения вопросов в
комитете всей палаты следующие: общие дебаты, чтение законопроекта и
обсуждение поправок, принятие решения о передаче его в палату
представителей с рекомендацией одобрить либо отклонить законопроект.
Председательствует в комитете всей палаты не спикер, а назначенный им член
палаты.
Роль конгресса в управлении государством
Наиболее полно роль конгресса в системе разделения властей
раскрывается в тех функциях, которыми наделен он по Конституции. В рамках
несколько упрощенной схемы они могут быть представлены в следующем виде[5]:
1. Принятие законодательства;
2. Бюджет и финансы;
3. Формирование аппарата исполнительной и судебной власти;
4. Контроль за деятельностью правительственного аппарата;
5. Осуществление квазисудебных функций;
6. Регулирование межправительственных отношений.
К этому перечню следует добавить те функции, которые не отражены в
Конституции, но которые во многом определяют роль конгресса. К подобным
неконституционным функциям могут быть отнесены представительство партий,
социальных слоев и групп, общественных и профессиональных организаций;
участие в формировании общественного мнения; определение политической линии
развития и т. д.
Законотворчество. По форме акты конгресса различаются на билли
(законы), резолюции и приказы.
Билли, которые после одобрения их президентом либо преодоления его
вето становятся законами (актами, статутами), подразделяются на публичные
билли и частные билли. Первые являются актами общего действия. Вторые —
актами индивидуального применения или локального действия.
Конгресс принимает три вида резолюций: совместные, совпадающие и
простые. Совместные резолюции практически не отличаются от биллей ни по
порядку их прохождения, ни по характеру их регламентации. Нередко изменения
в действующие законы вносятся совместными резолюциями, и, наоборот,
изменения в совместные резолюции — законами. Как и билли, совместные
резолюции передаются на подпись президента. В форме совместных резолюций
принимаются проекты конституционных поправок. В случае их одобрения
большинством в две трети голосов обеих палат они, без санкции президента,
отсылаются законодательным собраниями штатов для ратификации.
Характеризуя законотворческую деятельность конгресса, необходимо
подчеркнуть: она находится под значительным влиянием президента. Он
определяет во многом не только программу законодательной деятельности, но и
контролирует весь процесс законотворчества.
По некоторым оценкам, по инициативе президента либо иных подчиненных
ему органов и лиц в конгресс поступает до 30 процентов всех законопроектов.
Формально исполнительная власть лишена права законодательной инициативы.
Внести в палату проект может только сенатор или член палаты представителей.
Однако результативность инициатив президента от этого ничуть не снижается.
До 50% проектов, предложенных исполнительной властью, конгресс одобряет.
Наиболее мощным средством воздействия президента, как и прежде,
остается право вето (отклоняется весь проект в целом), которое конгресс
может преодолеть лишь при повторном одобрении законопроекта большинством в
две трети голосов. Нередко только угроза применения вето вынуждает
законодателей более внимательно отнестись к запросам и замечаниям со
стороны президента. Эта позиция имеет под собой достаточные основания.
Конгрессу удается преодолеть не более трех процентов от общего числа
президентских вето.
Бюджет и финансы. По Конституции, президент лишен каких-либо
полномочий в этой области. Только конгресс имеет право устанавливать и
взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы. Займы от имени
Соединенных Штатов может также заключать только конгресс. Наконец, “чеканка
монеты” или эмиссия денег и выдача денег из казначейства могут
производиться только по закону конгресса.
Однако уже с 1921 г. подготовка бюджета, а впоследствии и наиболее
крупных финансовых биллей была перепоручена исполнительной власти[6].
Фактически в этой области инициатива перешла к президенту, хотя конгресс и
сохранил за собой достаточный вес. Законодатели самостоятельно решают
вопрос об увеличении, сокращении либо недопущении ассигнований,
запрашиваемых исполнительной властью. Нередко сами определяют, на какие
цели и в каком объеме необходимы ассигнования.
Бюджет, принимаемый в форме совпадающей резолюции, не имеет
обязательной силы, но он служит основой для принятия финансовых биллей.
Последние принимаются в двух формах. Первоначально принимается
разрешающий билль, в котором предусматривается осуществление определенных
проектов и их финансирование. Однако никакие выплаты на основании такого
закона не производятся. Для этого необходимо принятие билля об
ассигнованиях, в котором казначейству дается распоряжение о выделении
соответствующих денежных сумм. Оба этих законопроекта передаются на подпись
президента, который может наложить на них вето. Финансовый год в США
начинается 1 октября предыдущего календарного года.
Контроль за деятельностью правительственного аппарата. Традиционно
наиболее действенным средством воздействия была и остается “власть
кошелька”. Нередко только угроза сокращения ассигнований вынуждает
президента или отдельные звенья исполнительной власти более внимательно
прислушиваться к требованиям конгресса и учитывать возможную его реакцию на
те или иные их действия.
Столь же испытанным средством остается право постоянных и
расследовательских комитетов конгресса проводить расследования деятельности
правительственных органов.
До недавнего времени в арсенале конгресса было и такое эффективное
средство, как законодательное вето. Посредством его конгресс мог
