бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и
многочисленные местные бюджеты. В федеративных же государствах, каковым
является Россия, бюджетная система состоит из трех звеньев: государственный
бюджет (или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства);
бюджеты членов федерации (штатов - в США, земель - в ФРГ, провинций - в
Канаде, субъектов Федерации - в России); местные бюджеты [4, стр. 199].
Государственная бюджетная система Российской Федерации функционирует в
соответствии с Законом РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного
процесса в РСФСР” от 10 октября 1991 г. и включает:
1. Республиканский (федеральный) бюджет;
2. 21 республиканский бюджет в составе российской Федерации, 55 краевых и
областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт- Петербурга, 10
окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской
области (всего - 89);
3. Около 29 тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых,
сельских).
При этом бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими
доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней [4, стр. 200].
Важной самостоятельной частью бюджетной системы России как суверенного
государства является республиканский (федеральный) бюджет. Именно он
обеспечивает централизацию части бюджетных ресурсов общегосударственного
характера. Через федеральный бюджет регулируется процесс распределения и
перераспределения национального дохода между субъектами федерации,
входящими в состав России, а также между экономическими районами.
Отдельное, не менее, а, может быть, и более важное звено бюджетной
системы Российской Федерации составляют многочисленные местные бюджеты.
Если в советские времена стремление к всеобщей централизации приводило к
тому, что удельный вес местных бюджетов в государственном бюджете СССР не
превышал 10-15 %, то с началом рыночных преобразований в ведение местных
властей были переданы отрасли хозяйства, связанные с непосредственным
обслуживанием населения, массовая сеть социально-культурных учреждений. За
счет местных бюджетов в настоящее время обеспечивается финансирование более
80 % бюджетных расходов на здравоохранение, более 60 % расходов на
просвещение, крупные бюджетные средства направляются на развитие
производственной и социальной инфраструктуры [3, стр. 304].
Свод федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации образует
понятие “Консолидированный бюджет” РФ. Этот бюджет используется для анализа
показателей бюджетной системы и не утверждается законодательным органом
власти.
Разработка и исполнение бюджетов любого уровня представляет собой
чрезвычайно сложную процедуру, включающую его составление, рассмотрение,
утверждение, собственно исполнение, а также контроль за исполнением, что
получило название бюджетного процесса. Бюджетный процесс регулируется уже
упоминавшимся Законом РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного
процесса в РСФСР”, прочими законами РФ, законами республик в составе РФ,
решениями государственных представительных органов власти субъектов
Федерации, Правилами о порядке составления и исполнения бюджета,
издаваемыми Министерством финансов РФ на основе бюджетного законодательства
[4, стр. 209].
Бюджетный процесс - не просто сложный, но и чрезвычайно длительный
процесс. Его составление и рассмотрение длится более года, год (с 1 января
по 31 декабря) продолжается его исполнение, около полугода занимает
составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение. Для завершение
исполнения бюджета, кроме бюджетного периода (финансового года)
предоставляется еще и льготный период, составляющий один месяц, в течение
которого заканчиваются операции по обязательствам, принятым в рамках
исполнения бюджета [4, стр. 210].
Действующей конституцией определен круг органов государственной власти,
участвующих в разработке и утверждении бюджета, а также в контроле за его
исполнением. Первым этапом бюджетного процесса является его составление
исполнительными органами власти. Составлению бюджета предшествует
разработка планов - прогнозов развития территорий и целевых программ, на
основе которых создается сводный финансовый баланс государства по
территории России (СФБ). В денежной форме он выражает социально-
экономическое развитие страны, позволяет полнее анализировать движение
стоимости общественного продукта и национального дохода, учитывать объем и
направления использования финансовых ресурсов. СФБ выражает финансовую
программу в общем виде, задача же бюджета - ее конкретное, развернутое
выражение. СФБ помогает органам исполнительной власти определять доходы
бюджета и постатейно разрабатывать его расходы.
Непосредственная работа по составлению проектов бюджетов проводится
Министерством финансов РФ, а также налоговыми и таможенными органами. При
этом используются различные методы: метод экономического анализа,
позволяющий, на основе анализа выполнения бюджета за прошлый год установить
причины отклонений и соответствующем образом откорректировать проектируемый
бюджет; нормативный метод, определяющий нормы всех статей расхода в общей
сумме бюджета; экстраполяционный метод, определяющий бюджетные показатели
исходя из их динамики за предыдущие годы. Полученные данные сообщаются
вышестоящими органами исполнительной власти непосредственно нижестоящим или
исполнительным органам власти в установленные сроки, обеспечивающие
утверждение бюджета до начала финансового года.
Составленный и согласованный проект федерального бюджета РФ
Правительство РФ до 1 сентября вносит на рассмотрение в Государственную
Думу. Вместе с ним направляется ряд документов, отражающих прогнозы
социально-экономического развития страны на предстоящий период, направления
бюджетной и налоговой политики, федеральные целевые программы и т. п.
Одновременно в Государственную Думу вносятся проекты федеральных законов о
бюджетах государственных внебюджетных фондов.
Следующая стадия бюджетного процесса - его рассмотрение и утверждение в
законодательных органах: Федеральном Собрании (Парламенте) РФ,
представительных органах субъектов Федерации и местных самоуправлениях.
Проект Федерального бюджета и сопутствующие документы направляются в
Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам Государственной Думы для
принятия бюджета к рассмотрению Государственной Думой. Все материалы
передаются Президенту РФ, Совету Федерации, комитетам Думы и в Счетную
палату.
Получив заключения от комитетов, Государственная Дума начинает
рассмотрение бюджета в нескольких чтениях (так, бюджет на 1997 г.
принимался в четырех чтениях). Принятый Госдумой бюджет по Конституции в
течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. В случае его
отклонения Федеральным Собранием бюджет передается в Госдуму для повторного
голосования и считается принятым, если при повторном голосовании за него
проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов (ст. 105 Конституции
РФ) [4, стр. 217].
Принятый Федеральный закон о бюджете в течение пяти дней направляется
Президенту РФ для подписания. После этого начинается непосредственное
исполнение бюджета, организуемое Кабинетом министров РФ по согласованию с
нижестоящими исполнительными органами.
Важнейшая задача исполнения бюджета - обеспечение полного и
своевременного поступления налогов и других платежей и доходов в целом и по
каждому источнику, а также финансирование мероприятий в пределах
утвержденных по бюджету сумм и в течение того финансового года, на который
утвержден бюджет. Непосредственная работа по исполнению федерального
бюджета РФ проводится Минфином РФ, его подразделениями и органами, а также
Государственной налоговой службой РФ и Государственным таможенным комитетом
РФ и их органами на местах. Правительство РФ ежемесячно предоставляет в
Государственную Думу информацию о ходе исполнения текущего федерального
бюджета, консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных
внебюджетных фондов.
Важнейшее значение в бюджетной системе играет не так давно созданная
новая структура Минфина - Федеральное казначейство РФ, состоящее из
Главного управления Федерального казначейства и подчиненных ему
территориальных органов на местах. Казначейство непосредственно организует
исполнение бюджета, а так же внебюджетных фондов: его органы управляют
зачислением доходов и проведением взаиморасчетов между бюджетами,
осуществляют контроль за исполнением федерального бюджета РФ. Казначейство
регулирует финансовые отношения между федеральным бюджетом РФ и
государственными внебюджетными фондами, обеспечивает финансовое исполнение
этих фондов. В функции Казначейства входит краткосрочное прогнозирование
объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление
этими ресурсами в пределах установленных на определенный период
государственных расходов; именно Казначейство проводит сбор, обработку и
анализ информации о состоянии государственных финансов, предоставляет
высшим органам государственной власти отчетности о финансовых операциях
Правительства РФ по федеральному бюджету, о государственных внебюджетных
фондах, а также о состоянии всей бюджетной системы. Наконец, именно
Казначейство осуществляет управление и обслуживание совместно с ЦБ РФ и
другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего
долга РФ.
В своих действиях по обслуживанию бюджетных финансов Казначейство в
первую очередь исходит из единства кассы. Переход от банковской к
казначейской системе исполнения бюджета означает, что Казначейство должно
осуществлять и учитывать все операции со всеми государственными
федеральными ресурсами, находящимися в ведении правительства. С созданием
казначейской системы все платежи из федерального бюджета или
централизованных государственных финансовых ресурсов должны осуществляться
с единого (главного) счета Федерального казначейства, и тем самым быть ему
полностью подконтрольны. Все остальные счета, которые опосредуют движение
средств федерального бюджета, открытые в учреждениях банковской системы,
должны быть транзитными, то есть не иметь переходящих остатков. По
существу, это означает закрытие счетов бюджета в банках и открытие их в
