тень, не платят налоги, не исполняют договорные обязательства и т. д.
Таким образом, применительно к каждой ситуации следует выявлять
равновесные значения экономических нормативов. Например, повысив налоговые
ставки, государство теряет налоговые поступления, взвинтив ставку
рефинансирования, отпугивает инвесторов, не верящих в его способность
обслуживать долги по таким высоким процентам. Из сказанного не следует,
что существуют точные наилучшие значения экономических нормативов. Можно
лишь ставить вопрос о рациональных пределах, в которых они должны
находится.
Один из важнейших инструментов регулирования рыночной экономики –
государственные закупки продукции, работ и услуг. Доля госзакупок в
конечном спросе велика (в развитых капиталистических странах – 20-30% ВВП,
а в продукции ВПК – свыше 50%). Закупки делаются преимущественно в рамках
целевых программ, для выполнения которых образуются специальные
государственные компании, которые размещают заказы среди государственных и
частных корпораций и координируют их работу.
Переход от административно-волевого принятия решений, касающихся
объемов и цен закупаемых товаров, выбора поставщиков, условий и сроков
поставок, оплаты и контроля качества, к конкурентным принципам (в
частности, на основе тендеров) заставляет производителей концентрировать
усилия не на поиске подходов к высокопоставленным чиновникам, а на
повышении качества и снижении цен предлагаемых товаров при обязательном
соблюдении условий контрактов.
Однако конкурентные механизмы в России приживаются с большими
трудностями. Во-первых, в условиях кризиса поставщики, принимая на себя
долгосрочные контрактные обязательства по поставкам товаров, идут на
повышенные риски. Во-вторых, российское государство зарекомендовало себя
ненадежным и неплатежеспособным заказчиком. А поскольку к нему нельзя
применить процедуру банкротства, издержки в связи с невыполнением
государством своих обязательств по заключенным контрактам несут поставщики.
Это ухудшает финансовое положение поставщиков вплоть до банкротства и
массового увольнения работников. Пытаясь обезопасить себя, они завышают
цены на свою продукцию или снижают ее качество. Государственные заказчики
вынуждены с этим мирится, ибо не могут гарантировать своевременное и полное
финансирование закупок. С другой стороны, основным параметром плана закупок
является объем ассигнований, а важные взаимосвязи между этим объемом и
сроками, ценами и размерами поставок продукции практически не учитываются,
что снижает эффективность госзакупок. Назрела необходимость реформирования
механизма государственных закупок с учетом бюджетного кризиса (неустранимой
пока дефицитностью и нестабильностью бюджетного финансирования).
Специалисты предлагают активнее использовать индикативное планирование,
поскольку госзакупки – типичный пример согласования в условиях рыночного
хозяйствования макропланирования, контрактной системы и внутрифирменного
планирования. А тендеры, по их мнению, пригодны лишь для выявления
наилучшего поставщика из множества возможных. Однако цены и объемы поставок
в основных границах задаются условиями конкурса, определяемыми на основании
выделенных ассигнований. Для формирования бюджетного плана тендер
неприемлем, так как заключение контракта государства с победителем не
гарантировано. Кроме того, поскольку в специфических российских условиях
предусмотренные бюджетом ассигнования могут секвестироватся (урезаться) или
вообще не выделятся, проводить тендер зачастую приходится после
фактического выделения ассигнований. В таком случае ухудшаются условия
поставок, поскольку поставщики вынуждены работать в обстановке
неопределенности и сжатых сроков.
Для разрешения этих противоречий предлагается такой алгоритм
согласования макроплана и микропланов с использованием срочных контрактов:
- определяется диапазон допустимых значений целевых (результирующих)
индикаторов программ. Для этого проводятся предварительные тендеры,
где конкурсанты дают свои предложения с указанием их стоимости при
различных объемах поставок. Органы управления программами на основе
предложений фирм, исходя из минимизации стоимости при заданном
уровне качества, формируют оптимальные заказы в нескольких
вариантах, различающихся объемами финансирования;
- Правительство и затем Государственная Дума предварительно отбирают
программы с конкретными объемами финансирования;
- Применительно к данному объему финансирования определяются
конкретные параметры госзакупок (объемов, цен, сроков, поставщиков)
и объявляются результаты тендеров;
- Всем участникам прошедших тендеров предоставляется возможность
улучшить предложения и направить их в тендерные комиссии (возможны
и новые участники);
- Органы управления программами окончательно определяют план
госзакупок (с учетом объема ассигнований);
- Законодательный орган утверждает план закупок и ассигнований;
- Заключаются контракты между уполномоченными государственными
органами и подрядчиками (поставщиками).
Бюджетный кризис и государственный долг.
Доходы бюджета складываются преимущественно из налогов на физических и
юридических лиц, внешнеторговых пошлин и других аналогичных источников, а
так же из выручки от приватизации государственных предприятий и дивидендов
от находящихся в государственной собственности акций приватизированных
предприятий (пока этот важнейший источник практически не используется).
Годовой прирост недоимок в бюджет (без внебюджетных фондов), % ВВП
|Недоимки |1992г. |1993г. |1994г. |1995г. |1996г. |1997г. |1998г.|
| | | | | | | |, |
| | | | | | | |первое|
| | | | | | | |полуго|
| | | | | | | |дие |
|В федеральный |0,3 |1,2 |2,0 |2,1 |1,0 |1,2 |2,1 |
|бюджет | | | | | | | |
|В |0,5 |2,0 |3,0 |3,9 |1,7 |2,9 |3,9 |
|консолидирован| | | | | | | |
|ный бюджет | | | | | | | |
За годы реформ налоговые доходы государства сократились, что связано с
сокращением налогооблагаемой базы из-за спада производства, с начатой в
1992 г. и не доведенной до конца налоговой реформой, низким внутренним
спросом, уходом бизнеса в теневую экономику, массовыми уклонениями от
уплаты налогов. Вот уже лет пять на 20% россиян приходится 47% доходов.
Причем эти 20% не платят налогов с трех четвертей своих доходов, чего как
раз и не хватает для исполнения государством социальных обязательств.
Доходная часть бюджета систематически падает, а расходы государства
сокращаются медленнее и недостаточно для того, чтобы установилось бюджетное
равновесие. Кроме того, в условиях хронического недовыполнения бюджетных
планов по доходам, секвестирование проводилось под давлением лоббирующих
групп (АПК, ВПК, банковский и минерально-сырьевой сектор и др.). В
результате сложилась крайне нерациональная структура расходов, которая не
способна обеспечить ни экономический рост, ни поддержание достаточного
уровня социально-политической стабильности в обществе.
Правительство пыталось (особенно на рубеже 1997-1998 гг) навести
порядок в расходовании бюджетных средств – в основном, упорядочить
отдельные расходы, выявить и ликвидировать нерациональные расходы. Но
проблема гораздо сложнее.
Расходы консолидированного бюджета (включая внебюджетные фонды и за
вычетом погашений) по направлениям, % ВВП.
|Расходы |1992г. |1993г. |1994г. |1995г. |1996г. |1997г. |1998г. |
|На органы |0,6 |0,9 |1,1 |0,7 |0,8 |1,1 |1,1 |
|государственной | | | | | | | |
|власти и | | | | | | | |
|управления | | | | | | | |
|На оборону |4,7 |4,4 |4,4 |3,0 |2,9 |3,0 |2,1 |
|На |1,4 |1,6 |1,8 |1,6 |1,8 |2,1 |1,6 |
|правоохранительны| | | | | | | |
|е органы | | | | | | | |
|На науку |0,6 |0,6 |0,5 |0,3 |0,4 |0,4 |0,2 |
|На социальные и |13,8 |18,0 |18,0 |16,0 |16,6 |17,4 |16,6 |
|коммунальные | | | | | | | |
|услуги | | | | | | | |
|На образование |3,8 |4,3 |4,4 |3,6 |3,8 |4,1 |3,6 |
|На культуру, |0,6 |0,6 |0,7 |0,6 |0,5 |0,6 |0,4 |
|искусство, | | | | | | | |
|средства массовой| | | | | | | |
|информации | | | | | | | |
|На |2,6 |3,3 |3,1 |2,5 |2,6 |4,1 |3,8 |
|здравоохранение и| | | | | | | |
|физкультуру | | | | | | | |
|На социальное |6,8 |9,7 |9,7 |9,3 |9,7 |8,7 |8,7 |
|обеспечение | | | | | | | |
|На |20,9 |12,7 |10,9 |9,7 |9,0 |9,4 |7,4 |
|государственные | | | | | | | |
|услуги, | | | | | | | |
|предоставляемые | | | | | | | |
|народному | | | | | | | |
|хозяйству | | | | | | | |
С одной стороны, государству нужно отказаться от значительной части своих
обязательств. Обязательства российского государства (идущие еще от
советской эпохи и принятые позже Госдумой – индексация зарплаты
бюджетников, детские пособия, выплаты офицерам при увольнении в запас или в
отставку, долги бесчисленных бюджетных организаций по оплате топлива,
энергии и т. д.) в рамках федерального бюджета составили около 25% ВВП, в
рамках консолидированного бюджета – 45-50%, что непосильно для российской
