экономики (да и для процветающей многовато: Германия намерена сократить к
2000г. госрасходы с 50% до 46%). Наличие таких обязательств, даже если они
не выполняются, порождает неплатежи и подрывает авторитет государства.
За 1992-1998 гг. расходы консолидированного бюджета (по отношению к ВВП)
уменьшились на оборону и науку, а на социальные нужды значительно меньше –
сокращение примерно на треть).
С другой стороны, существуют серьезные ограничения на дальнейшее сокращение
расходов. Сказывается сложившийся в советское время и ставший привычным
уровень государственной поддержки населения. Кроме того, отношение россиян
к экономическим преобразованиям во многом определяется динамикой социальных
расходов государства. А его расходы на поддержание высокого уровня
образования населения отражаются на темпах экономического роста. Важно и
то, что дальше уменьшать расходы на управление, оборону, правоохранительные
органы, дотации региональным бюджетам вряд ли удастся без предварительных
радикальных реформ в этих сферах. Что, в свою очередь, требует немалых
бюджетных средств.
На возможности сокращения расходных обязательств государства серьезно
влияет заложенный в Конституцию 1993 года механизм формирования институтов
власти. Сильная президентская республика была призвана ограничить
популистскую и лоббистскую активность законодателей. Однако на практике
независимость от Государственной Думы не только оградило правительство от
популизма, но и поставила депутатов в комфортную и политически
беспроигрышную ситуацию, когда парламент не несет ответственности за
результаты социально-экономического курса. Особенно болезненно такое
положение отражается при прохождении через Госдуму федерального бюджета. У
депутатов нет желания делить ответственность с правительством за социальные
последствия исполнения нереального по расходам бюджета.
Превышение расходов над доходами приводит к дефициту бюджета. В бывшем СССР
дефицит бюджета начал расти еще в 1986г. из-за падения мировых цен на нефть
и в результате капиталовложений в рамках политики «ускорения» (реформ,
направленных на возобновление экономического роста). За 1985-1989 гг.
дефицит бюджета вырос с 2 до 9% ВНП. Особенно пагубную роль сыграл принятый
в 1987г. закон «О государственном предприятии», предоставлявший руководству
предприятий неограниченную свободу повышения зарплаты. В результате в
1990г. средняя реальная зарплата на 27% превышала уровень 1987г. Рост
зарплаты финансировался с помощью льготных банковских кредитов и дотаций
госбюджета.
До 1990г. правительство могло удерживать эмиссионное финансирование
бюджетного дефицита на низком уровне за счет заимствований на международных
рынках, а также кредитов, которые предоставляли иностранные государства.
Такая политика привела к увеличению внешнего долга с 20 млрд. до 67 млрд.
долларов за 1985-1991 гг. В IV квартале 1991г. бюджетный дефицит достиг 30%
ВВП в результате роста государственных дотаций для поддержания уровня
административно регулируемых цен (то же относится к обменному курсу),
сокращения производства, а также снижения налоговой дисциплины в связи с
распадом СССР и резким уменьшением налоговых платежей, которые республики
перечисляли в центр. В глазах западных кредиторов страна утратила
кредитоспособность, и для финансирования бюджетных расходов оставалось
единственное средство – стремительное наращивание денежной массы.
Некоторые аналитики не считают катастрофичным размер бюджетного дефицита в
России, ссылаясь на то, что многие страны существовали какое-то время с
бюджетными дефицитами порядка 5-7% ВВП. Но такой дефицит велик для страны,
которая находится в продолжающемся семь лет кризисе при 40-процентном
сокращении ВВП и при все еще значительных государственных расходах (за
последние 7 лет российский ВВП в расчете на душу населения уменьшился на
40%, по уровню душевого ВВП нам сейчас наиболее близки Китай, Албания,
Доминиканская Республика, Перу и Парагвай). Еще один важный аспект проблемы
– слабость частной финансовой системы, которая не может связать на
длительный срок внутренние сбережения и поднять их на общий уровень.
Доходы, расходы и дефицит бюджета, % ВВП
| |1992г. |1993г. |1994г. |1995г. |1996г. |1997г. |1998г. |
|Федеральный бюджет |
|Доходы |17,7 |14,7 |12,7 |14,3 |12,7 |12,4 |11,3 |
|Расходы |47,2 |24,5 |24,5 |19,2 |20,1 |18,4 |14,1 |
|Дефицит |-29,5 |-9,8 |-11,8 |-4,9 |-7,4 |-6,0 |-2,8 |
|Консолидированный бюджет |
|Доходы |40,4 |40,6 |36,3 |35,8 |36,3 |36,4 |35,0 |
|Расходы |65,1 |48,6 |47,5 |41,1 |43,0 |43,1 |39,2 |
|Дефицит |-24,7 |-8,0 |-11,2 |-5,3 |-7,7 |-6,6 |-4,2 |
Бюджетный кризис разразился в 1996г., когда началась финансовая
стабилизация и у правительства резко сократились возможности извлекать
доходы из инфляционного налога. Бюджетный кризис, связанный с этими
обстоятельствами, характерен практически для всех постсоциалистических
стран, хотя и с разной степенью остроты. В странах, осуществивших быструю
стабилизацию и сохранивших высокий уровень монетизации экономики, он
оказался менее глубоким и менее тяжелым, чем в странах, где стабилизация
затянулась и «на выходе» уровень монетизации значительно ниже.
У бюджетного кризиса есть важная закономерность, практически не знающая
исключений. При переходе к рынку в странах, которые не в состоянии провести
решительную либерализацию и реструктурирование экономики, ликвидировать
субсидии неэффективным отраслям и предприятиям, усовершенствовать процедуры
и контроль за сбором налогов и исполнением бюджета, провести социальные
реформы, резко снижаются государственные доходы при прежней (и даже
возросшей – в случае принятия популистских решений) «бюджетной нагрузке». В
таких странах население теряет доверие к национальной денежной системе,
снижается спрос на деньги, падает налоговая дисциплина.
Дефицит бюджеты покрывается разными способами – с помощью денежной эмиссии,
в форме прямых кредитов Центрального банка, заимствований на внутреннем и
внешнем рынках.
В 1992г. и начале 1993г. Центробанк имел в своем распоряжении только
денежные инструменты – целевые кредиты и обязательные резервы. В мае 1993г.
был сформирован рынок государственных краткосрочных облигаций (ГКО).
Первое время спрос на ГКО был низким в связи с высокой инфляцией (приведшей
к «бегству» капиталов) и закрытостью этого рынка для иностранных инвесторов
(нерезидентов). Чтобы обеспечить краткосрочную ликвидность банковской
системы на рыночных условиях, с февраля 1994г. стали проводится кредитные
аукционы Центрального банка.
После того, как в апреле 1995г. с принятием закона «О Центральном банке»
Центробанк обрел независимость, стало возможным разграничить денежно-
кредитную и финансовую политику, и финансировать бюджетный дефицит не за
счет денежной «накачки», а с помощью долговых обязательств. С 1995г. было
прекращено прямое финансирование дефицита (прямые кредиты правительству),
хотя участие Центрального банка в косвенном финансировании оставалось
значительным. Активно применялись ГКО и облигации федерального займа (ОФЗ).
Структура финансирования дефицита федерального бюджета (по определению
МВФ), % к итогу.
|Источники |1992г. |1993г. |1994г. |1995г. |1996г. |1997г. |
|финансирования| | | | | | |
|Внешнее |28,4 |12,1 |0,3 |-3,6 |7,3 |27,2 |
|финансирование| | | | | | |
|Связанные |- |13,7 |7,4 |9,7 |5,0 |7,8 |
|кредиты | | | | | | |
|Несвязанные |- |3,0 |0,9 |3,1 |7,4 |10,2 |
|кредиты | | | | | | |
|Еврооблигации |- |- |- |- |3,1 |15,1 |
|Платежи по |- |-4,5 |-8,1 |16,4 |-8,2 |-5,9 |
|основному | | | | | | |
|долгу | | | | | | |
| |
|Внутреннее |71,6 |87,9 |99,7 |103,6 |92,7 |72,8 |
|финансирование| | | | | | |
|Центральный |64,5 |79,9 |92,4 |27,7 |27,7 |17,5 |
|банк | | | | | | |
|Прямые кредиты|61,8 |75,5 |80,3 |- |- |- |
|Покупка ценных|2,6 |4,4 |12,1 |27,7 |27,0 |17,5 |
|бумаг плюс | | | | | | |
|уменьшение ЧМР| | | | | | |
|ГКО-ОФЗ |- |0,6 |11,0 |53,0 |60,0 |52,6 |
|Прочие |7,1 |7,4 |-3,7 |23,0 |5,6 |2,7 |
|источники | | | | | | |
Примечание: Чистые международные резервы (ЧМР) исчисляются как разница
между валовыми международными резервами (ВМР) и валовыми международными
обязательствами (ВМО). ВМР включают золотой запас и валютные активы
государства и Центрального банка, специальные права заимствования и резервы
в МВФ, а так же номинированные в твердой валюте требования к финансовым
институтам – нерезидентам, ВМО – валютные обязательства перед нерезидентами
со сроком выплаты до одного года, а так же все обязательства, возникающие в
результате заимствований у иностранных банков, организаций и правительств с
целью поддержания платежного баланса независимо от срока выплаты.
Активное использование в финансировании дефицита заимствований на рынке
ценных бумаг положило начало резкому росту внутреннего государственного
долга. Он включает задолженность по ГКО и ОФЗ, облигациям государственного
сберегательного займа (ОГСЗ), реструктурированную задолженность по
внутренним валютным облигациям (известные под названием «тайга», или
«минфинки»), а так же просроченную задолженность по централизованным
кредитам сельскому хозяйству и северным регионам. С ростом внутреннего
госдолга увеличивались и расходы на его обслуживание. К 1998г. они
превратились в одну из наиболее крупных и прогрессирующих статей расходов
федерального бюджета.
Несмотря на то, что номинальная величина внутреннего государственного долга
в 1992-1994 гг. быстро росла за счет увеличения задолженности правительства
Центральному банку, высокая инфляция снизила реальный объем внутреннего
долга с 21,7% ВВП на 1 января 1994 г. до 11,9% ВВП на 1 января 1996 г. На
конец 1999 г. верхний предел государственного внутреннего долга определен в
632 млрд. рублей.
Государственные заимствования требовали значительно больше ресурсов, чем
были внутренние ликвидные сбережения, дефицит государственных финансов
