распространяются и социальные гарантии предусмотренные для всего населения.
Поэтому на государственную службу распространяются и нормы социального
права. Таким образом государственная служба является комплексным правовым
институтом и регулируется не только нормами административного права, но и
нормами ряда других отраслей (трудового, финансового, социального и др.).
Усложнение общественных отношений, повышение требований к государству
потребовало необходимость выделения управленческой, организаторской
деятельности, как таковой.
Для выполнения определенных, требующих специальной квалификации
функций общество выделяет относительно устойчивую категорию работников,
занятых этим делом не в качестве общественного, а профессионального
управления.[8]
Особенности труда государственного служащего, а именно то, что он не
производит материальных ценностей непосредственно, но помогает государству
реализовывать собственные функции и задачи обязывает государство
обеспечивать служащего. Поэтому государственный служащий выполняет
возложенные на него обязанности на возмездной основе. Таким образом чертами
государственной службы являются: осуществление ее на профессиональной
основе за вознаграждение (то есть возмездно), специально подготовленными
для этого работниками - государственными служащими, урегулированность
нормами целого комплекса отраслей права. Государственная служба является
одной из сторон организационной деятельности государства и содержание ее
составляет практическая реализация функций и задач государства. Исходя из
вышеизложенного под государственной службой следует понимать
профессиональную, возмездную деятельность специально подготовленных
работников (государственных служащих) по обеспечению реализации функций и
задач государства (в лице государственных органов). Или как определяет
Федеральный Закон “Об основах государственной службы Российской Федерации”
в статье 2 : “Под государственной службой понимается профессиональная
деятельность по обеспечению исполнением полномочий государственных
органов”.[9]
Государственная служба осуществляется на государственных должностях.
Поэтому должность необходимый элемент государственной службы. Должность -
первичная ячейка аппарата, предусмотренная для одного работника, образуемая
в распорядительном порядке.[10] Правовыми актами соответствующего органа
определяется ее название, место в служебной иерархии (то есть определение
тем, кому подчинена, кто ей подчинен), порядок замещения. Она включается в
штатное расписание и единую номенклатуру должностей. Таким образом
должность является формализованной социальной позицией, она имеет основное
значение в правовом статусе государственного служащего. Должность
характеризует организационный статус, то есть круг полномочий (прав и
обязанностей), основные формы их осуществления, ответственность за их
исполнение. Итак, государственная должность это часть организационной
структуры государственного органа, обособленная и закрепленная в
официальных документах (штаты, схема должностных окладов и др.) с
соответствующей частью компенсации государственного органа, предоставляемой
лицу - государственному служащему в целях ее практического
осуществления.[11] Или как определяет закон о государственной службе,
государственная должность - должность в федеральных органах государственной
власти, органах государственной власти в субъектах России, в иных
государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией, с
установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий
данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за
исполнение этих обязанностей.[12]
Государственная служба имеет и процессуальный аспект, который
включает в себя порядок поступления на службу, прохождение ее (то есть
продвижение по должности, получение соответствующих квалификационных
разрядов), увольнение со службы.
Государственная служба строится в соответствии с определенными
принципами, то есть с основополагающими началами, определяющими ее
характер. Статья 5 Федерального Закона определяет следующие принципы :
верховенство Конституции и Федеральных Законов над иными нормативными
правовыми актами, должностными инструкциями (принцип законности), приоритет
прав и свобод человека и гражданина и обязанность государственного
служащего соблюдать и защищать их, единство системы государственной власти,
принцип разделения власти на исполнительную, законодательную и судебную,
равный доступ к службе (то есть в независимости от пола, национальности,
социальной принадлежности, убеждений и так далее), обязательность для
государственных служащих решений вышестоящих органов и руководителей
(централизм), принцип единства основных требований к государственной
службе, профессионализм и гласность в ее осуществлении, ответственность за
принимаемые решения, в непартийность и стабильность кадров государственных
служащих.
1.2. Государственная Служба России
в историко-правовом аспекте.
Государственная Служба России начала складываться по мере становления
самой государственности. В Киевской Руси IX - XI веков отдельные функции
или руководство отраслями княжеского дворцового хозяйства осуществляли
тиуны и старосты. Причем первоначально категория людей управляющих
княжеским двором была зависима, то есть это были не вальные слуги, а холопы
(рабы). Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих
отраслями княжеского (государственного) хозяйства. Княжескую дружину же
нельзя причислять к государственной службе, так как князь считался в
дружине “первым среди равных” и в данном военном образовании присутствовали
отношения отличающиеся от отношений “службы”.
Активно стала развиваться государственная служба в период образования
Московского централизованного государства с XII по XV века. Именно в этот
период создается централизованный государственный аппарат, совершенно новые
структуры власти в Московском государстве. Основой новой государственности
стала система наместных отношений, когда категория служивых людей (дворян)
получила за свою службу, как военную так и гражданскую земельный надел на
прокорм.[13] Надел давался на срок службы. Служат уже и слуги, получая за
это содержание. К XV веку происходит разное сокращение феодальных
привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых
за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных
дьяков.
Формируется принцип местничества, связывающий возможность занятия
государственных должностей с происхождением кандидата, его родовитостью.
Вплоть до XII века продолжают развиваться и укрепляться все эти отношения.
В середине XVI века была сделана первая попытка юридически уравнять вотчину
(феодальное землевладение) с поместьем (служивым землевладением).
Устанавливается единый порядок государственной (военной службы), когда в
независимости от формы землевладения обязывалось выставлять одинаковое
число вооруженных людей. Развивается система приказов, как центральных
органов с жестким подчинением по вертикали и строгое руководство
инструкциями и предположениями по горизонтали.[14] На местах при воеводах
также создаются специальные аппараты управления.
Таким образом к XVII веку в России развилась приказно - воеводская
система управления. Для дворян, иных служивых сословий государственная
служба была обязательна. Основой ее были земельные наделы, личные заслуги,
родовитость. Развивается и законодательство, регламентирующее службу. Это
Судебники 1497 и 1550 годов, Соборное Уложение 1649 года, великокняжеские,
а затем царские указы.
Вошествие на престол в 1682 году молодого Петра - I ознаменовало
развитие и укрепление новой системы государственных органов достаточно
радикальные изменения государственного строя в целом. Для проводимых Петром
- I преобразований он заставляет дворянство служить. Правовой статус
дворянства был существенно изменен принятием Указа о единонаследии 1714
года, который закреплял наследование поместья только за старшим сыном.
Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную или гражданскую
службу и служить за жалование.[15] Логическим продолжением Указа о
единонаследии стал Табель о рангах (1722 г.). Профессиональные качества,
личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по
службе. Табель сформулировал новую систему чинов и должностей.
Устанавливались сроки службы в определенных чинах.[16] С достижением чинов
восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, с
передачей этого звания по наследству, с четырнадцатого по седьмой класс
чиновник получал личное дворянство. Таким образом принцип выслуги подчинял
принцип родовитости. Табель о рангах уравнял военную и гражданскую службу.
Каждому воинскому званию соответствовал гражданский чин, были аналогичны и
принципы продвижения по службе. Подготовка кадров для нового
государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и
академиях в России и за рубежом. Образование и специальная подготовка
становятся важнейшими докторами определения квалификации чиновника.
Государственная служба носит централизованный характер и единообразие в
масштабах всей страны. Служба регулируется уже специальными
законодательными актами : Генеральным регламентом (1720 г.), семь
регламентов для различных коллегий, определяющих общую структуру, статус и
направление деятельности отдельных государственных учреждений, Устав
воинский. Кроме того служба регулировалась манифестами, указами царя, а
затем императора.
Во второй половине XVIII века, при Екатерине - II система золоченная
Петром - I продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и
ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра
III “О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству” (1762
г.) и подобный указ о дворянских вольностях самой Екатерины - II. Ими
дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы.
Таким образом, после Петра - I идет постепенное ослабление, а затем отмена
обязательности государственной службы для основного служивого сословия -
