Все вышеуказанные теоретические положения приобретают важное значение для точного и единообразного применения норм законодательства и необходимы для рассмотрения двух понятий: налоговое законодательство и налоговое право. Оба этих понятия входят в налоговую систему государства наряду с такими элементами, как налоговые органы, налоговые представители и налоговая полиция.
Термин «налоговое право» может быть рассмотрен и истолкован с различным содержанием:
1. налоговое право как учебная дисциплина;
2. налоговое право как общественная наука (система категорий, суждений и выводов о налогово-правовых отношениях);
3. налоговое право как часть института отрасли финансового права — «государственные доходы».
С учетом темы данной работы нас, естественно, интересует третья категория.
Некоторые авторы выделяют налоговое право в самостоятельную подотрасль финансового права, основываясь на обособленности предмета и метода правового регулирования. Однако, на наш взгляд, это не соответствует действительности, поскольку в качестве предмета правового регулирования можно обособить как общественные отношения, регулируемые отраслью права, так ее частью. Методы регулирования везде, в свою очередь, едины, это: императивный, диспозитивный и рекомендательный. И разница использования указанных методов в различных отраслях права (а не внутри одной отрасли) заключается в их сочетании в различных пропорциях.
Например, по мнению Г.В. Петровой, налоговое право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая регулирует общественные отношения в сфере налогообложения, то есть отношения, возникающие в связи с осуществлением сбора налогов и иных общественных обязательных платежей, организацией и функционированием системы органов налогового ругулирования и налогового контроля на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления[9]. Мы согласны с мнением вышеуказанного автора относительно круга общественных отношений, регулируемых налоговым правом. Однако, высказанное утверждение, относительно того, что налоговое право является отраслью правовой системы России представляется нам неверным. Налоговое право не может являться отраслью российского права, поскольку предмет его регулирования входит в подотрасль финансового права «Государственные доходы». Нецелесообразно выделять налоговое право в подотрасль финансового права, а тем более в отдельную отрасль российского права, поскольку для этого нет достаточных оснований — специфичности предмета и метода правового регулирования, так как специфичность здесь — это полная обособленность и новизна общественных отношений.
Не совсем правильной, как нам представляется, являются также точки зрения В. Гуреева, определяющего налоговое право как один из важнейших институтов финансового права[10] и Е. Покачаловой, придерживающейся того же мнения[11].
Более верной, на наш взгляд, представляется позиция С.А. Кудреватых, который определяет налоговое право как систему финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения по установлению, введению и взиманию налога путем императивного метода воздействия на соответствующих субъектов.
И, наконец, наиболее предпочтительными среди российских авторов являются позиции Л. Вороновой[12] и Н. Химичевой[13], которые, рассматривая налоговое право в качестве финансово-правого института, включают его в раздел финансового права, посвященный регулированию государственных доходов.
Подводя итог сказанному, налоговое право можно определить как совокупность, систему финансово-правовых норм, составляющих часть института отрасли финансового права «государственные доходы» и регулирующих общественные отношения по налогообложению.
Переходя к определению понятия налогового законодательства, необходимо отметить, что большинство авторов не рассматривают детально содержание этого термина. Чаще всего ими дается лишь его общее определение, такое, например, как «система законов и иных нормативных актов, регулирующих налоговую сферу государства»[14]. Это заставляет обратиться к дословному толкованию рассматриваемого понятия, которое, может быть раскрыто путем проведения морфемного анализа. Исходя из результатов такого анализа, данное слово можно разбить на два составляющих: «закон» и «дать». Таким образом, данный термин в узком смысле слова означает совокупность законов, а в широком — источник нормы, правила поведения.
Представляется, что законодательство, как совокупность источников права, включает в себя не только законы федерального уровня, но и законы субъектов федерации, а также иные подзаконные акты, с помощью которых осуществляется правовое регулирование определенной сферы общественных отношений. «Принятие подзаконных актов - уже вторичный процесс, здесь, в основном, в форме конкретизации реализуется право, выраженное в законах. Хотя, конечно же, жизнь дает нам примеры того, как в подзаконных актах формулируются исходные, первичные нормы права, не имеющие своей основы в законах»[15]. И хотя закон все же первичен, подзаконные акты нередко несут большую нагрузку, в связи с чем думается, что понятие законодательства может включать в себя, наряду с законами. также и подзаконные нормативные акты, которые являются их необходимым продолжением и служат источником прав и обязанностей участников правоотношений.
Таким образом, налоговое законодательство можно определить как совокупность, систему законных и подзаконных актов, регулирующих общественные отношения в сфере взимания государством обязательных платежей в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд.
Основываясь на сказанном, понятие налогового законодательства можно рассматривать:
- как форму выражения норм налогового права;
- как источник налогового права.
И то и другое указывает на несомненную связь налогового права и налогового законодательства.
Налоговое право, как и налоговое законодательство, нельзя рассматривать обособленно друг от друга. Налоговое право и налоговое законодательство имеют общий объект регулирования - общественные отношения в сфере налогообложения.
Налоговое законодательство нельзя считать отдельной отраслью российского законодательства. В соответствии с общероссийским классификатором законодательства, налоговое законодательство является подотраслью финансового законодательства, поскольку законодательство о финансах и кредите имеет классификацию 090.000.000, а законодательство о федеральных налогах и сборах, налогах и сборах субъектов Федерации и местных налогах и сборах имеют, соответственно, номера 090.030.010, 090.030.020 и 090.030.030[16]. Основным, и, пожалуй, единственным отличием налогового права (как части института финансового права) и налогового законодательства (как отрасли финансового законодательства) являются формы их выражения. Налоговое право выражается через норму, правило поведения, закрепленное и гарантированное государством. Налоговое законодательство, в свою очередь, выражается через различные источники, которые будут рассмотрены в следующем параграфе.
1.2. Содержание, система и особенности налогового законодательства
Основным источником налогового законодательства, как собственно и любого другого, являются законы и подзаконные нормативные акты, которые содержат нормы, регулирующие общественные отношения в налоговой сфере жизни общества.
Поэтому можно утверждать, что налоговое законодательство составляет совокупность вышеназванных нормативно-правовых актов, расположенных в определенной системе, иначе говоря «систему российского законодательства составляет взаимосвязанная совокупность нормативных актов различного уровня, содержащих налоговые нормы»[17].
Соответственно этому, все нормативно-правовые акты, входящие в систему налогового законодательства, можно в соответствии со стандартной классификацией разделить на следующие:
1. законы общего и специального характера;
2. подзаконные нормативно-правовые акты, содержащие нормы, регулирующие налоговые отношения.
Учитывая традиционное понимание закона в современной теории права, налоговый закон можно определить как обладающий высшей юридической силой по отношению к другим актам (за исключением Конституции) нормативный акт, принятый в специальном порядке Федеральным Собранием Российской Федерации и выражающий государственную волю по наиболее важным моментам в налоговой сфере общественной жизни.
Нормы, так или иначе регулирующие общественные отношения, могут содержаться не только в специальных налоговых законах, но и в других, не являющихся таковыми, законах, содержащих нормы финансового права. Так, например, в ст. 54 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. «О Федеральном бюджете на 1997 год»[18] было указано, что впредь, до внесения соответствующих изменений в Закон «О дорожных фондах в Российской Федерации» устанавливаются новые ставки налога на пользователей автомобильных дорог и некоторые другие элементы этих платежей. И хотя вопросы взимания налогов вообще и налогов в дорожные фонды, в частности, бюджетным правом не регулируются, данная норма в 1997 году действовала. Бюджет Российской Федерации на 1999 год таких норм не содержит. Общий налоговый принцип нынешнего бюджета — снижение налоговой нагрузки и повышение собираемости налогов[19].
Необходимо отметить, что предпринятая в 1991 году при введении новой налоговой системы попытка создать совокупность законов о налогах прямого действия, исключающих возможность регулирования этого вопроса подзаконными актами, не удалась. И лишь только в июле 1998 г. появилась первая часть Налогового кодекса России.
Если исходить из содержания термина «налоговое законодательство» существующего в большинстве зарубежных стран, то следовало бы данным термином охватывать только федеральные законы, законы законодательных органов субъектов федерации и соответствующие акты органов местного самоуправления. В России дело обстоит иначе, так как нередко подзаконные нормативные акты, наряду с законами, имеют большое значение в правовом регулировании вопросов налогообложения и должны включаться в систему налогового законодательства.
Подзаконные правовые акты в налоговой сфере можно определить как акт правотворчества, исходящий от компетентного государственного органа, изданный на основе и во исполнение закона и содержащий нормы налогового права.
Систему налогового законодательства, в силу специфики регулируемого объекта, можно рассматривать по властно-территориальному признаку.
На основе этого признака можно различать: федеральные законы и нормативные акты федеральных органов исполнительной власти; законы и другие нормативные акты органов власти субъектов федерации; акты органов местного самоуправления.
Основным же критерием для классификации источников налогового законодательства является юридическая сила нормативно-правовых актов.
Высшим нормативным актом, выступающим базой для развития всех отраслей финансового законодательства и законодательства вообще является Конституция Российской Федерации, как закон, имеющий высшую юридическую силу в правовом государстве. Действующая Конституция России устанавливает, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57). Другими словами, данная норма Конституции подчеркивает законность установления налоговых платежей и их всеобщность. Сюда же можно отнести и основные законы субъектов Федерации и местного самоуправления. Например, «Устав (Основной Закон) Томской области», который в соответствии с пунктом 2 статьи 64 определяет право Государственной Думы Томской области устанавливать областные налоги, сборы и пошлины, не нарушающие федеральное законодательство[20]. В Уставе г. Томска также закреплены полномочия Администрации, Мэра и Городской Думы по установлению, введению и взиманию местных налогов и сборов[21].
