На всю эту работу планировалось затратить несколько месяцев.
В целом, административные преобразования в регионах России шли в разных режимах:
- постоянные частные изменения в структуре органов исполнительной власти, в функциях отдельных органов, в переподчинении подразделений этих органов тем или иным должностным лицам и т.п.;
- целенаправленное, специально организованное и проводимое по определенному плану реформирование системы и структуры органов исполнительной власти в связи с проведением общероссийских административных преобразований;
- быстрое и радикальное изменение системы и структуры органов исполнительной власти в связи с выборами нового главы региона.
Зачастую административные преобразования в регионах сочетали в себе признаки, присущие разным режимам.
Таким образом, основным результатом первого этапа проведения административной реформы является разделение функций государственного управления между различными типами федеральных органов исполнительной власти по схеме "министерство – служба – агентство", позволившее четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти, оптимизировать их состав и механизмы функционирования и исключить коллизии между функциями выработки политики, реализации политики и контролем политики в государстве.
3.4 Второй этап административной реформы
Новый этап административной реформы было решено проводить на четко обозначенной концептуальной основе, определяющей содержание и ожидаемые результаты преобразований во всей системе исполнительной власти России – федеральной, региональной и муниципальной.
Была разработана концепция административной реформы, реализация которой возлагалась на сами органы исполнительной власти при координирующей роли Правительственной комиссии по административной реформе. Разработка такой концепции была обоснована необходимостью повысить эффективность государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти.
Проект этой концепции под названием "Поддержка реализации административной реформы и реформы государственной службы в Российской Федерации" разрабатывался при методической и финансовой поддержке Секретариата доноров при Всемирном Банке и Департамента международного развития Великобритании. Данный проект далее лег в основу официально одобренной Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006 – 2008 годы.
Перечень недостатков функционирования системы государственного управления фактически задает и цели административной реформы. Так, в соответствии с Концепцией, целями административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах являются:
- повышение качества и доступности государственных услуг;
- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
-повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Для достижения этих целей предусматривается решение следующих задач: - внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
- разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
- оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
- модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
- формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
Временными рамками достижения поставленных целей определен трехлетний период с 2006 по 2008 гг. В 2006 году основные усилия были сосредоточены на разработке нормативно-правовой и методической базы проведения административной реформы, в частности, создании стандартов государственных услуг и административных регламентов, разработке механизма досудебного обжалования решений органов исполнительной власти и должностных лиц. Была начата модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; внедрение на федеральном и региональном уровнях стандартов массовых общественно значимых государственных услуг.
На 2006 год была также запланирована разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, а также порядок передачи ряда государственных функций саморегулируемым организациям. Намечалось принять законы и разработать методическую базу для совершенствования действующей системы контроля и надзора, процесса закупок для государственных нужд, механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов. Было запланировано и создание механизма противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, а также системы мониторинга по направлениям административной реформы.
В 2006 году предполагалось разработать типовые программы проведения административной реформы и типовые антикоррупционные программы для федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также ведомственные антикоррупционные программы. Было запланировано внедрение практики антикоррупционной экспертизы законодательства. Предполагалось также начать реализацию программ административной реформы в субъектах РФ.
На 2007 год намечены: ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти; завершение разработки нормативно-правовой базы и внедрение процедур управления по результатам на федеральном уровне.
Кроме того, предполагается внедрение приоритетных стандартов госуслуг, административных регламентов и электронных административных регламентов, а также внедрение механизма досудебного обжалования решений органов исполнительной власти и должностных лиц. Предполагается также осуществить пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов и механизмов противодействия коррупции, реализацию антикоррупционных программ, внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и других нормативных актов.
В 2007 году планируется завершение разработки и внедрение систем мониторинга результативности деятельности органов исполнительной власти, качества и доступности государственных услуг, уровня коррупции и антикоррупционных мероприятий, информационной открытости, процесса закупок для государственных нужд, результативности административной реформы.
В 2008 году намечена разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов в органах исполнительной власти; окончательная ликвидация их избыточных функций; внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов; обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне. Будет также откорректирована нормативно-правовая база с учетом анализа накопленного опыта проведения реформы.
В соответствии с Концепцией административная реформа сводится к реализации мероприятий по 6 основным направлениям.
Первое направление мероприятий - управление по результатам. Целью его реализации является внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных государственным органам организациях. Предполагается, что достижение этой цели позволит более эффективно осуществлять контроль за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и повысить эффективность использования их ресурсов.
Указывается, что мероприятия по внедрению системы управления, ориентированного на результат, должны быть скоординированы с мероприятиями, реализуемыми в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах и федеральной целевой программой "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)".
Второе направление мероприятий административной реформы - стандартизация и регламентация. Обоснованием выбора этого направления выступает положение Концепции о том, что качество административно-управленческих процессов может быть существенно улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий.
Целями мероприятий этого направления являются разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов, а также совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Это должно повысить качество государственных услуг, сделать их доступными для граждан и организаций, сориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей, а также повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.
Предполагается , что в первую очередь должны быть разработаны и внедрены стандарты массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан (в частности, услуги, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним (включая земельные участки), выдачей паспорта гражданина Российской Федерации, регистрацией и трудоустройством безработных граждан, и другие государственные услуги). Мероприятия этого направления также должны быть скоординированы с работами, проводимыми в рамках федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)".
Третьим направлением мероприятий административной реформы выступает оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции. Оно призвано ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекратить избыточное государственное регулирование и обеспечить формирование эффективных механизмов противодействия коррупции. Для этого ставится цель оптимизации функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора, и внедрения особых механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти.
Это мероприятия должны продолжить деятельность по исключению избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти, организационному разделению государственных функций и предоставления государственных услуг, начатую на первом этапе проведения административной реформы. Наряду с упразднением избыточных функций должен идти процесс введения новых функций, помогающих эффективно решать общественные задачи.
Важной составляющей деятельности Концепцией рассматривается совершенствование действующей системы контроля и надзора, направленное на дальнейшее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности. Другой составляющей оптимизации функций органов исполнительной власти является разработка и обеспечение широкого применения аутсорсинга - механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. В целях оптимизации функций органов исполнительной власти предполагается также осуществить комплекс мер, направленных на повышение эффективности системы закупок для государственных нужд.
