В связи с тем, что сущностные элементы федерализма закрепляются в учредительных актах государства – договорах (соглашениях) и конституции, принципиальным является вопрос о том, что следует считать основным правовым документом, учреждающим федеративное государство. Иначе говоря, требуется определенность в правильном понимании соотношения двух видов документов – договора и конституции – как актов, закрепляющих образование либо преобразование федерации.
Договор (соглашение) лежит в основе создания федерации, а конституция – в основе организации и функционирования уже созданного федеративного государства. Из природы федеративного государства следует, что вопросы принятия и изменения конституции, а также изменения положений договора, заключенного до принятия конституции, должны быть предметом совместного ведения федерации и ее субъектов. Это обстоятельство предопределяет особенности конституционного процесса.
Вопрос о том, как лучше принимать конституцию в федеративном государстве, чтобы добиться согласия сторон федеративных отношений, может решаться по-разному.
Первый вариант – принятие конституции путем всенародного референдума. В этом случае основной закон становится документом согласия, если за него проголосовало более половины граждан большинства субъектов федерации. Другой вариант принятия конституции – утверждение проекта высшим законодательным или специально образуемым учредительным органом федеративного государства при таком способе гражданское согласие может быть обеспечено благодаря опросу, консультативному референдуму, обсуждению не менее чем с половиной (2/3 и т.д.) населения.
Опыт принятия основных законов в странах, где конституционно закрепленный федерализм в той или иной степени позволяет обеспечить стабильность, свидетельствует о том, что степень согласия с национальной конституцией должна быть высока.
Достижение согласия необходимо и в случае преобразования федерации. В этой ситуации федерация и ее субъекты совместно принимают новые правила разделения государственной власти в рамках сохраняющего целостность суверенного федеративного государства. Такой порядок прихода к согласию должен гарантироваться конституцией федеративного государства.
Правила внесения поправок в федеральную конституцию, требующих учета мнения субъектов федерации, содержатся в конституциях большинства федеративных государств. В этом отношении по степени сложности конституции делятся на жесткие и гибкие. Примером наиболее жесткой конституции является Основной Закон ФРГ. В ч. 3 ст. 79 установлено, что деление федерации на земли, принципиальное участие земель в законодательном процессе или принципы, изложенные в ст.1 и 20, не могут быть отменены даже в случае пересмотра Конституции.
Для федеративных государств важным является жесткое требование того, что текст конституции в части, затрагивающий федеративное устройство, не может быть изменен без согласия субъектов федерации. При этом могут иметь место разные варианты одобрения необходимости изменения конституции субъектами федерации: простым большинством, квалифицированным большинством и даже всеми субъектами федерации.
Независимо от создания федерации «снизу» или «сверху», безусловным требованием является выявление мнения народов соответствующих государств. Если же создание федерации «снизу» или трансформация унитарного государства либо межгосударственного образования в федеративное государство осуществляется «сверху», без учета мнения образующих его народов, тем более насильственным путем, то едва ли оно может по существу претендовать на соответствующее название. Иначе говоря, независимо от образования федерации «снизу» или «сверху», доминирующими требованием является добровольное согласие входящих в единое государство субъектов.
Бесспорно, что общие определения, понятия должны развиваться и уточняться в соответствии с исторической практикой и ее научным осмыслением. Но при этом не следует забывать, что эти уточнения не могут изменить сущностную характеристику рассматриваемого явления или предмета. Столетиями укоренившееся понятие федерализма и принципы образования федеративного государства не могут потерпеть существенных изменений в связи с тем, что «современная историческая практика» создания федеративных государств связана «с применением военной силы», «внешнего давления», «с целью растворения племен или с желанием отдельных субъектов иметь более высокий конституционный статус по сравнению с другими.
Идея пересмотра, «пусть даже в течении столетий укоренившихся», общего понятия и основных принципов федерализма лежит в основе аргументации неизбежности разномодельной федерации. Авторы этой концепции, с одной стороны, соглашаются, что без четкого и обоснованного определения основ федерализма, его общезначимых черт и принципов не может быть и речи о какой либо теории федерализма, а с другой – отстаивают такие модели федерации, которые далеки от его понятия и общих принципов. «Как можно говорить об общем понятии федерализма, отрицая его модели, - пишет Тадевосян, - если хорошо известно, что общее имеет какой-то смысл лишь в той связи, которая ведет к особенному и отдельному». Но известно, что диалектика общего и особенного в теории познания применима и к анализу однопорядковых явлений и предметов. В данном случае – это форма государственного устройства, разными моделями которой являются унитарное, федеративное и иные государственные образования. Поэтому основную проблему федерализма нельзя сводить к его разновидностям, своеобразиям, формам проявления или групповым особенностям. Проблема федерализма – это организация федеративного государства в соответствии с его научным понятием и основными принципами. Именно благодаря этому сохраняется единая сущность федерализма.
Итак, федеративное государство базируется на его конституционной целостности и суверенитете, четкой регламентации политических порядков снизу вверх и обратно, гарантии суверенности субъектов федерации для самостоятельного решения своих компетенций. Следовательно, федеративное государство предполагает равенство и независимость между федерацией и ее субъектами в осуществлении своих конституционно очередных предметов ведения и компетенций. В то же время она строится на определенной подчиненности субъектов федерации федеральной конституции и иерархии государственной власти. Этим обеспечиваются эффективность функционирования федеративного государства как целостного государственного образования и совместное осуществление федерацией и ее субъектами общегосударственного суверенитета и суверенности каждого субъекта.
1.2 Становление российского федерализма
Форма государственного устройства зависит от общественного строя, экономического, геополитического, внешнего положения страны. Для России вечным является вопрос о том, как управлять огромной территорией. Цари выстраивали жесткую исполнительную вертикаль снизу вниз. В СССР предпринимались попытки найти оптимальный вариант отношений между центром и регионами по вертикали и горизонтали – от жесткого централизма до совета народного хозяйства.
Государство может быть унитарным или федеративным. Унитарное правление предполагает административное подчинение, следование инструкциям, если даже невыгодно исполнителю. Оно централизует основные функции государства, но и гарантирует их выполнение. Федеративное государство характеризуется децентрализацией управления, передаче рядя важных его функций и других признаков, о которых упоминается выше. Несколько независимых государств могут образовать конфедерацию – союз государств.
СССР является унитарным государством де факто, но не де юре. Унитарность придавала единая государственная идеология и руководящая и направляющая роль одной политической партии. Согласно же Конституции СССР, союзные республики обладали широкими полномочиями и правами вплоть до выхода из состава СССР, и они реализовали это право. В 1991 г. Был подготовлен к подписанию новый Союзный договор, при этом его подписание или неподписание объявлялось добровольным делом. Верховный Совет СССР постановлением от 29 августа 1991 г. Предложил республикам, как изъявившим желание подписать Союзный договор, так и не выразившим готовности к его подписанию, заключить договоры об экономическом, валютно-финансовом сотрудничестве, обороне экологической безопасности, защите прав и свобод граждан независимо от их национальности.
Однако подписание нового Союзного договора не состоялось, а три республики (РСФСР, Украина, Белоруссия) обнародовали соглашение о создании Содружества Независимых Государств (СНГ). Эйфория у народных депутатов была так высока, что они почти единогласно, невзирая на партийную принадлежность, проголосовали за денонсацию Договора об образовании СССР от 1922 г., ратифицировали соглашение о создании СНГ и обратилась ко всем союзным республикам с просьбой присоединиться к содружеству для взаимовыгодного сотрудничества в интересах всех народов.
Для России с ее огромной территорией, множество национальностей, существенными различиями между регионами федерации является оптимальной формой государственности, условием сохранения единства страны, стабильности.
Требуется обеспечить равенство по правам и обязанностям, и создать условия для сохранения национальной самобытности всех народов. Малочисленные народы, в местах их компактного проживания в праве создавать органы территориального общественного самоуправления с учетом национальных, исторических и иных традиций. Однако национальный аспект не должен превалировать, так как он может привести в действие силы геополитического растяжения, подрывающее единство и безопасность страны.
Россия как крупнейшее многонациональное государство проводит политику, направленную на создание равноправных отношений между народами, формирование демократических механизмов разрешения национальных проблем, поддержку и развитие национально – культурных автономий, объединение усилий всех звеньев государственной системы для борьбы с агрессивным национализмом, достижение межнационального согласия. Концепция государственной национальной политике положена в основу при разработке федеральных, региональных и местных программ.
Совершенная федерация предполагает гармоничные, согласованные отношения Центра и регионов на основе законодательного разграничения полномочий, выражения и обеспечения Центром интересов регионов. В единстве составляющих федерацию Центр является, прежде всего, политическим понятием. Он олицетворяет неделимый суверенитет, отвечает за соблюдение прав граждан. Никаких региональных суверенитетов не должно быть, как и гражданства отдельных территорий. Центр не должен незаконно вмешиваться в дела регионов, принимать необоснованные решения, но и разумное централизация необходима и вписывается в федерализм.
Федерализм предполагает единство ветвей власти в центре и на местах, недопущение приоритета национальных или территориальных интересов над общегосударственными, политического, экономического, правового сепаратизма, не выносит заигрываний субъектами федерации, расширение их прав в обмен на лояльность, перекладывания ответственности без прав и компенсаций.
Российская Федерация создана не традиционным путем и не на пустом месте. Обычно федерацию образуют ранее независимые государства на основе федеративного договора. После распада СССР Россия в границах РСФСР уже была федеративным государствам. В РСФСР существовали административно-территориальные единицы в рамках единого государства. В федеративном государстве территориальные единицы являются государствоподобными образованиями, субъектами федерации, что предполагает иные принципы их отношений с федеральным центром. Следовательно, прежняя форма федерации наполняется новым содержанием.
Основой формирования федеративных отношений послужили Федеративный договор, Конституция Российской Федерации.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8
