Федеративный договор подписан 31 марта 1992 года представителями сначала республик, а затем краев, областей, автономий (не подписали Чеченская Республика и Республика Татарстан), что ознаменовало переход к федеративному устройству России. Федерацию образовали административно – территориальные и национально – территориальные единицы: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, которые стали субъектами Российской Федерации. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа имеют свой устав и законодательство.
Конституция Российской Федерации закрепила такие принципы федеративного государства, как единства правового поля (верховенство Конституции и федеральных законов, соответствие конституций республик и уставов других субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации); незыблемость территориальной целостности государства, не допустимость одностороннего статуса субъекта Российской Федерации; единство основ государственного строя; равноправие субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральным центром и между собой [1.1.].
О признаках федеративных отношений свидетельствуют также следующие показатели:
· Верхнюю палату парламента, наделенную важными конституционными полномочиями, составляет представители законодательной, исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
· В распоряжении органов государственной власти субъектов Российской Федерации находятся налоговые доходы;
· Главы субъектов Российской Федерации избираются населением прямым голосованием;
· Функционируют органы местного самоуправления.
Федерализм развивался по двум направлениям: законодательное и договорное. Первому направлению следовали субъекты Российской Федерации, не претендующие на расширение полномочий и льгот; второму – субъекты Российской Федерации, которых не удовлетворяют рамки действующих положений, добивающихся фиксирования в договорах дополнительных прав. Но в обоих случаях должны соблюдаться принципы верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, равноправие субъектов Российской Федерации, недопустимости ущемления интересов России и субъектов Российской Федерации.
Принятием базовых системообразующих законов закрепляются границы прав и ответственности за экономические и политические решения на разных уровнях управления, их ресурсная и финансовая база, механизм беспрепятственного прохождения управленческих «импульсов» и обратной связи от федерального центра до местного управления.
Договорные отношения в Конституции Российской Федерации признаны в качестве основного механизма разграничения предметов ведения и полномочий. В других странах, где практикуются договоры и соглашения, они имеют подзаконный, вспомогательный характер.
Однако федерация строилась с самого начала во многом не последовательно, больше подчинялась политической целесообразности, чем стратегическим интересам. Поэтому современный федерализм имеет переходную, еще окончательно не сформировавшуюся, а значит и не устойчивую форму. Он находится под воздействием факторов как укрепляющих единство страны, так и подтачивающих его. Россию тянут одни в конфедерацию, другие – в унитарное государство.
Конфедерация противопоказана Российской Федерации, так как велика территория, многонационально население, большое количество субъектов федерации. В чистом виде конфедерация не наблюдается и в небольших странах. Так, в Швейцарии, имеющей по общему признанию образцовую конфедерацию, централизации не меньше, чем в иных унитарных государствах.
Намерение выйти из состава Российской Федерации явно никто из субъектов не демонстрирует. Но государственность подтачивает, политическое и экономическое единство страны расшатывает, центральную власть ослабляет региональный сепаратизм. Питательной его средой являются наделение всех субъектов Российской Федерации правом издания законов; назначение прокуроров субъектов по согласованию с ними; отсутствие права федерального вмешательства и принуждения по отношению к субъектам Российской Федерации.
В 1998 г. Из рассмотренных Министерством юстиции Российской Федерации 30 тыс. нормативных актов субъектов 30% оказались противоречащими Конституции и федеральным законам. Основные нарушения относятся к деятельности органов государственной власти, законодательству о выборах, лицензированию, обороту алкогольной продукции.
Если Центр не контролирует свои структуры, демонстрирует неуправляемость де-факто, то руководители регионов берут на себя более широкие полномочия, чтобы компенсировать слабости Центра. Возможности для этого имеются, так как Министерство имущественных отношений Российской Федерации реально не управляет государственной собственностью, а предприятия являются должниками региональных администраций.
Субъекты Российской Федерации претендуют также на участие в выполнении функций по управлению предприятиями федеральной собственности. Для упрочнения своего положения региональные лидеры включаются и в политическую борьбу. Они создают объединения для участия в выборах в Государственную Думу, чтобы повлиять на состав парламента, увеличить представительство от региона.
Федеральные и региональные органы образуют единую систему власти, но реально не действуют ни исполнительная, ни законодательная вертикаль. Во многом это связано с выборностью региональных и местных органах.
За 10 лет преобразований произошло серьезное ослабление федеральной власти России. Во многих регионах полномочные представители Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации и территориальные органы исполнительной власти стали придатками губернаторской власти.
Россия оказалась перед выбором: или решение Центра будут исполняться на местах, или в регионах будут существовать две независимые системы государственного управления – федеральные и региональные, что парализует управление. Поэтому потребовались решительные меры, способные укрепить государственность и федеральную власть в регионах. Ими стали инициативы Президента Российской Федерации по введению полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, нового порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания, а также отзыва руководителей и прекращения полномочий органов власти субъектов Российской Федерации местного самоуправления, применению прямого президентского правления в регионах.
Указом Президента Российской Федерации утвержден перечень семи федеральных округов (Центральный, Северо – Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный округа), институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах, устанавливается порядок размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по согласованию с полномочными представителями Президента в федеральных округах [1.4.].
Целями реорганизации является обеспечение реализации Президентом Российской Федерации своих полномочий, повышение эффективности федеральных органов государственной власти, совершенствование контроля исполнения решений федеральных органов управления, упрочение единого правового пространства на всей территории страны.
Эти меры призваны оптимизировать президентскую вертикаль управления, вывести федеральные структуры из-под влияния региональных властей, жестко подчинить их центру. В каждом федеральном округе действует полномочный представитель Президента Российской Федерации, который обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства. Вместе с оптимизацией президентской вертикали улучшается схема размещения федеральных органов исполнительной власти в регионах.
Новое деление, естественно не решает всех проблем преобразования России в государство с сильной центральной властью. Однако укрепление вертикали президентской власти способствует утверждению законности, защите от произвола местных властей, что явно отвечает интересам рядового человека.
Укрепление федерации с учетом устойчивых особенностей России позволит сосредоточить в Центре оптимальное количество функций, наделить необходимыми полномочиями регионы, приблизить власть к местным сообществам и обеспечить демократическое будущее страны.
1.3 Территориальное устройство и проблемы асимметрии субъектов Российской Федерации
Территориальное устройство, или территориальная организация государства – это система взаимоотношений между государством в целом, то есть его центральной властью и территориальными составными частями – субъектами. В официальных документах и научной литературе до последнего времени преобладал термин «государственное устройство». Но более адекватным характеристике территориальной организации государства является термин «политико-территориальное устройство». Существуют две основные формы политико-территориального устройства государства: унитарная и федеративная. Основное различие между ними заключается в том, что для федеративной формы характерно конституционно установленное разграничение компетенций между федерацией в целом и ее субъектами, существование и границы которых обычно гарантированы федеральной конституцией, тогда как в унитарном государстве компетенция территориальных единиц, как нередко и само их существование и границы, устанавливается текущими актами центральной власти. К этому следует добавить, что соответственно конституционному установлению территорий субъектов Федерации они обладают элементами государственной автономии, но не являются государствами в собственном смысле, хотя в ряде федеративных государств (США, Мексике, Бразилии) и называются «штатами» или «республиками» (государство) в Российской Федерации. Поэтому объяснение различия между унитарной и федеративной формами территориального устройства государства те, что субъекты федерации представляют собой государственные образования или даже государства, едва ли обосновано.
В связи с установленным в Конституции Российской Федерации [1.1.] разным статусом субъектов Федерации в юридической литературе республики называются «национально-государственными образованиями»; края, области и города федерального значения – «административно-территориальными единицами»; автономная область и автономные округа считаются национально-территориальными образованиями. Такое разнообразие территориального устройства и правового положения субъектов Российской Федерации обусловливает продолжающуюся дискуссию по ряду проблем теоретико-практического характера. К их числу относятся, прежде всего, вопросы асимметрии конституционного статуса субъектов Федерации и их равноправия; договорной или конституционной сущности Российской Федерации; суверенитета и самоопределения народов и др.
Разночтение положений Конституции Российской Федерации по этим и другим вопросам объясняются тем, что наряду с юридически четкими установлениями в ней имеются явные несогласования, дающие возможность для их противоречивого толкования в процессе практической реализации. Такое несогласование создает конституционно-правовую предпосылку для фактического неравноправия субъектов с неизбежными взаимными конфликтами между ними, равно как и с федеральными органами.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8
