Глава 2. Система внешнего контроля и надзора за аппаратом Государственного управления
2.1 Что такое административный контроль
Административный контроль в государственном аппарате представляет собой важную проблему, сравнительно слабо разработан в научном отношении. Не будет большой ошибкой, если подчеркну, что у нас нет правильной «теории контроля», отвечающей сервисом» ному состоянию управленческих наук.
На практике сложились некоторые методы контроля, пригодность которых, однако, вызывает сомнения. Если соблазниться весьма упрощенной характеристикой административного контроля, пришлось бы прежде всего признать его резко выраженную односторонность, воплощенную в лозунге «Лови преступника!», со всеми вытекающими последствиями. Затем пришлось бы признать устаревшие методы осуществления контроля, а также неправильный круг интересов органов контроля. Отсюда возникает целый ряд задач по совершенствованию контроля, состоящих не только в обнаружении иске* рядков, но и во вскрытии породивших их причин, в концентрации сил и средств не на мелочах, а на узловых проблемах и т. Почти каждое явление, которое современникам, представляется непонятным или необоснованным, а иногда и бессмысленны сформировалось в исторических условиях, в соответствии с ними.
Концепция контроля в социалистическом государстве формировалась в период, когда по различным причинам социалистическое государство вынуждено было применять администрирование (не параметрическую систему), в условиях жестко централизованной экономии и поддерживало характер контроля, основывающийся исключительно на проверке соблюдения предписаний и выявлении нарушений. Осуществление контроля сводилось к регистрации в актах недостатков т.е. негативной сторон деятельности проверяемых организации. Такой контроль давал одностороннее видение действительности. Изменились условия, и форму контроля нужно приспособить найти адекватную тому, что существуют сейчас.
Ключевым элементом архаичной концепции контроля, несовместимой с современными взглядами на административное управления, являлся «контрольный факт». Любая контрольная деятельность понималась как совокупность действий, состоящих в проверке и сравнении предписанных ситуаций с фактическими ситуациями, в качестве доказательстве отклонения от обязательной нормы. Контроль-Mi фактом представлялось событие, в процессе которого нарушена. В протоколах контроля помещалась лишь информация о «контрольных фактах», т.е. об отрицательных явлениях. Такие методы Тироля находят место в практике и сейчас, увы. Какие могут быть последствия одностороннего подхода контрольных органов к действительности. Во всех учреждениях происходят явления, заслуживающие как 1Тивной, так и негативной оценки. Каждое учреждение имеет иную и слабую стороны в своей деятельности. Следовательно, гость контроля состоит не только в установлении теневых сторон дельности, но прежде всего в определении соотношения позитивных и негативных сторон. Хотелось бы обратить внимание на весьма естественное обстоятельство: на практике существуют разные учреждения. Попробуем охарактеризовать совершенно противоположные. На одном полюсе поместим учреждение, во главе которого стоит безинициативный руководитель, избегающий личного участия в любом вопросе, ограничивающийся теми действиями, неисполнение которых грозит неприятными последствиями, развивающий активность в одном направлении: подготовить материал на случай контроля. На другом полюсе находится учреждение иного плана: здесь поощряются активность и инициатива всего персонала, результаты деятельности несравненно лучше, чем у первого учреждения. Сравнение этих двух учреждений явно не в пользу первого. Поставим вопрос: у какого учреждения больше вероятность получить благоприятное заключение в акте? Совершенно очевидно, что чем живее, богаче и многограннее деятельность, тем не только лучше общие результаты, но и в абсолютных количествах больше разного ошибок и промахов («не ошибается тот, кто ничего не делает»), Контроль, ориентированный исключительно на выявление ошибок и промахов и не отмечающий никаких позитивных моментов, даст лучший отзыв консервативному учреждению, а не тому, которое более активно и полезно. Контроль, который основывается на проверке предписаний и на этом строит свою оценку, является катастрофическим. Это равносильно глушению и полному торможению человеческой инициативы. Он вносит полную дезорганизацию в работу и тормозит рациональную деятельность предприятия или учреждения. Предписание могут полностью предусмотреть, как следует действовать в каждом конкретном случае.
Если контроль ставит целью единственно получение материала для протокола проверки, то контролер должен позаботиться о том, чтобы найти данные для выводов. Чем больше он найдет интересных фактов, тем лучше для его репутации. До тех пор, пока будет господствовать взгляд, что контролер должен отмечать только обнаруженные недостатки и отклонения, квалифицированный контролер будет стремиться это выполнять и таким путем поставлять дезинформацию. К этому выводу прийти предельно просто: поскольку любая человеческая деятельность связана с погрешностями или недостатки. Чем квалифицированнее контролер, тем больше он найдет недостатков. Однако из-за того, что этому большому количеству недостатков нельзя противопоставить никаких позитивных сторон (хотя бы контролер и видел их в большом количестве), протокол проверки, составленным по принципу «контрольного факта», дает информацию только о дедуктивных способностях контролера. Никакой информации о достоинствах работы учреждения из представленного контролером документа почерпнуть нельзя. Поэтому контролируемая организация окажется представленной в кривом зеркале.
Административный контроль, несомненно, являющийся элементом управления, поскольку предоставляет соответствующим органам ин формацию о положении дел в исследуемых единицах, лишается главной части этой информации, которую может обеспечить только стремление к сотрудничеству той среды, в которой работает контролер. Это взаимодействие должно характеризоваться взаимным уважением.
Чтобы исчерпать проблему одностороннего отражения действительной картины в протоколах с детальным и исключительным упором на проверку соблюдения предписаний, следует вспомнить о широко освещаемом в теории организации явлении заученной неумелости.
Как известно, оно состоите том, что работник органов государственного управления, поставленный в условия, в которых его пригодность к данной работе оценивается на основе совпадения его действии с инструкциями, теряет контакт с жизнью, для организации которой он призван, поскольку этот контакт не только не нужен ему, но и вызывает в нем чувство досадного беспокойства. Однако это не творческое беспокойство. Предписания и инструкции рассматриваются этим работником как нечто абсолютное, абсолютное значение предписаний становится источником бюрократизма. Из средства, ведущего к определенной цели, предписание становится самоцелью. Если, например, служащий такого рода сталкивается с положением, не соответствующим инструкции, он действует в противоречии со здравым смыслом и его не беспокоят социальные последствия этих действий. Такой тип «общественных активистов» как раз и может воспитываться контролем, ориентирующимся на теорию «контрольного факта».
Вряд ли кто-либо будет утверждать, что обнаружение неправильных действий, вскрытие их причин и принятие на этом фоне профилактических мер не составляет важной задачи органов контроля. Такие учреждения, как прокуратура, милиция и др., посвящают свою работу исключительно этой задаче. Сегодня контрольную (надзорную) деятельность призваны осуществлять все федеральные службы.
Контроль не является изолированным, существующим само по себе явлением, а составляет часть организационной динамики. Теория контроля должна быть соответствующим образом вмонтирована в комплексное целое в качестве составного фрагмента науки об административном управлении. Следовательно, освещая проблемы контроля, необходимо определить их роль и место в науке об административном управлении, проявляя тем самым системный подход.
Сейчас не приходится отстаивать положение, что контроль является составным элементом, функцией управления. Рассмотрим следующий вопрос: каким образом административный контроль может быть включен в процесс управления? Существует только один очевидный путь, ведущий к этой цели: через предоставление информации разным распорядительным центрам. Но разве односторонняя информация может с полным правом называться информацией? Ведь это дезинформация, показ искаженной картины.
Попробуем проиллюстрировать эту мысль на сознательно упрощенном примере. Обратимся к информации, отражающей рабочим день определенного работника. Допустим, что можно сказать о нем следующее: 1) опоздал на несколько минут на работу; 2) перестал работать за несколько минут до окончания служебного времени; 3) но время рабочего дня пил пиво, покинув рабочее место. Предположим эта информация совершенно точна. Как же выглядит данный человек в свете этой информации? Скорее всего отрицательно. Но сохранится ли это мнение, если дополнить информацию другими данными, столь же достоверными, как и предыдущие, а именно: в течение того же дня этот работник выполнил порученную ему работу полностью и безупречно, кроме того, активно включился в выполнение работ того, кто отсутствовал по болезни. Таким образом, данный работник помимо выполнения своей работы, сумел заменить отсутствующею товарища и сделал это по собственной инициативе. Резюмируем: если воспользоваться односторонней информацией как материалом, на основе которого будет принято какое-либо решение на высшем уровне, то оно будет неправильным.
Сущность контроля заключается в том, чтобы установить:
•соответствует ли деятельность государственных (муниципальных) органов управления, учреждений, организаций, предприятии поставленным, взятым задачам;
• выполняются ли и как именно возложенные на них обязанности;
•каковы практические социально значимые результаты проделанной работы;
имеются ли отклонения от поставленных целей;
и если да, то каковы причины, что мешает работе, какими способами можно повысить ее эффективность, оптимизировать управляющее воздействие.
Административный контроль может обнаруживать и разрабатывать позитивные «контрольные факты», поскольку для выявления как негативных, так и позитивных «контрольных фактов» требуется тот же самый объем знаний. Если административный контроль настолько изучил учреждение, что собрал основательно документированный негативный материал, то он обычно располагает и позитивными фактами в таком объеме, что составление акта проверки со всесторонним освещением фактов не потребует слишком большого дополнительного усилия. Оно рентабельно и оправданно как с точки зрения принципов науки об администрировании, так и с позиций задач контроля как информационного органа, поскольку дополнение негативных фактов положительными заменяет дезинформацию целостной информацией.
Заключение
Изменения в системе управления как адаптационная реакция на вызовы внешней общественной среды - ее имманентное свойство и главная закономерность совершенствования управления.
Изменения в системе управления имеют характер комплексных изменений. Они происходят (в идеале - синхронно) и в структуре институтов, органов управления, и в структуре и содержании правовых норм, определяющих характер взаимодействия институтов власти, и в коммуникационных связях, и в структуре интересов, ценностей, предпочтений, выражающих правовое сознание субъектов управления, влияющих на их поведение.
Изменения в системе управления - это всеобъемлющая последовательная стратегия, рассчитанная на среднесрочные и долгосрочные перспективы. Управление изменениями в данном случае можно характеризовать через «синонимичные» термины: стратегическое планирование, стратегическое управление, программы изменений культуры управления, управление тотальным качеством государственной службы, социотехнические изменения государственной службы и др.
Изменения в системе управления основаны на различных методах и выводах наук разного профиля, в том числе управленческих, психологических, эргономических, политических и др., что диктует необходимость (определяет закономерность) участия в субъекте управления изменениями команды специалистов разного профиля.
Изменения в системе управления и организационное развитие государственных органов в большей степени ориентировано на процесс, чем на цель, т. е. совокупность задач может быть достигнута лишь динамикой, процессом изменений. Радикальная перестройка деловых процессов, фундаментальное переосмысление технологий, процедур процессов для того, чтобы добиться одновременно и значительного улучшения главных показателей работы, в менеджменте определяется как реинжиниринг. Заимствуя данный термин, можно сказать, что реинжиниринг является одним из важнейших методов управления изменениями в его динамике, процессе.
Изменения в системе управления основаны на участии в нем служащих, политических и линейных руководителей, участии осознанном и позитивно-активном. Человеческий фактор может сыграть роль решающего фактора в судьбе административных реформ, перемен в управлении. Нельзя при этом принижать роль модифицирующего воздействия целенаправленной политической воли руководителей государственных органов, высшего руководства. Причем на гребне волны изменений, когда стабильность организации, в целом система управления оказывается под угрозой, роль этой воли может приобрести определяющий характер.
Список литературы
1. Административное право / учебник. А.Б. Агапов., 2004.
2. Государственное (Административное управление). Учебник Ю.Л. Старостин. 2006.
3. Кодекс РФ об административных правонарушениях.
4. Алехин А.П., Кармолицский А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., Зерцало, 2001.
