Отличием демократии соучастия от консультативной демократии является процедурный акцент на выявление и оглашение гражданской позиции, а не на ее учет. В демократии соучастия общественное мнение имеет для органов большую императивность. Выраженная позиция граждан конкурирует в ходе нормотворческого процесса на равной основе с иными позициями (поправками субъектов законодательной инициативы, мнениями уполномоченных должностных лиц и др.) и поэтому имеет больше шансов быть учтенной в публично-властном решении. Позиции же населения, выявленные в ходе консультативной демократии, в любом случае носят рекомендательный характер. Их учет или неучет в итоговом решении отдается, как правило, на откуп уполномоченных должностных лиц.
Автор считает необходимым особенно подчеркнуть, что российском законодательстве не проводится различий между консультативной демократией и демократией соучастия. При установлении различных форм участия граждан в принятии публично-властных решений можно наблюдать коллизии. Например, правотворец обязывается проводить опросы по ряду вопросов, однако неопределенным остается механизм учета выраженного таким образом мнения населения. Опрос проводится по инициативе органов государственной власти субъекта РФ для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального значения для объектов регионального и межрегионального значения. Результаты опроса носят рекомендательный характер[10].
Выявление сущности консультативной демократии и демократии соучастия и четкое разделение форм участия граждан по этим типам чрезвычайно важны для соблюдения конституционных прав граждан в политической сфере. Степень императивности в ходе реализации форм участия населения в управлении делами государства в рамках того или другого типа демократии может меняться. Непонимание этого различия между консультативной демократией и демократией соучастия поддерживает дефицит доверия между обществом и властью, развивает государственный патернализм и зачастую превращает в чистую формальность участие граждан в принятии публично-властных решений.
Однако, не стоит надеяться на то, что с помощью форм консультативной демократии можно эффективно обеспечивать участие граждан в управлении делами государства. Консультативная демократия по своей сути представляет собой имитацию народовластия. В ее ходе граждане скорее не участвуют в принятии решений, а приглашаются органами к такому участию. И в этом смысле формы консультативной демократии близки к социологическим опросам, проводимым как государственными, так и общественными институтами. Однако в отличие от социологических опросов консультативная демократия все же встроена в нормотворческий процесс.
В ходе консультативной демократии и демократии соучастия остро стоит проблема неопределенности правовых механизмов выявления и учета мнения населения в публично-властном решении. По этой причине консультативная демократия и демократия соучастия часто характеризуются как системы взаимоотношений органов и граждан, в которых субъекты оказываются достаточно обособленными друг от друга[11].
Степень императивности позиции граждан в ходе реализации обоих типов демократии меняется. Консультативная демократия и демократия соучастия предназначены для социальной легитимации публично-властных решений.
Автор считает, что демократия соучастия в связи с относительно высокой степенью императивности гражданской позиции будет иметь больше перспектив для реального развития. Однако, необходимо выработать определенные правила участия граждан в управлении, порядок проведения опроса их мнения, степень императивности позиции граждан для органов государственной власти и т.д.
1.3 Основные принципы демократии
На сегодняшний день демократия является одной из основных форм политической самоорганизации общества. Комплекс институтов и организаций, структура и функционирование которых основывается на либерально-демократических мировоззренческих и ценностных постулатах, нормах, установках, составляет политическую систему демократии.
В настоящее время существует несколько теорий демократии, основными из которых являются плюралистическая, партиципаторная (или демократия участия), рыночная, плебисцитарная, консоциативная, представительная, народная, социалистическая. Наиболее распространенной из них является плюралистическая[12]. Следует при этом отметить, что во всех видах демократии, за исключением социалистической, присутствуют основные элементы плюрализма. Например, консоциативная, или согласительная, модель демократии, в наиболее законченной форме реализованна в Швейцарии. Она предусматривает систему правления, основанную не на принципе большинства, а на принципе пропорционального распределения власти между политическими, религиозными и этническими группами. Нахождение у власти элит (что дает основание говорить об элитической модели демократии) не обязательно устраняет различия между демократией и авторитаризмом и тоталитарными режимами. При любом политическом режиме ведущие позиции в структурах власти, особенно на ее верхних эшелонах, занимают представители элиты. И действительно, в любом режиме имеются относительно компактные и более или менее организованные группы лидеров, из среды которых выдвигаются руководители государства, политических партий и движений. В совокупности они составляют так называемый политический класс. Но необходимо отметить, что институциональные, социокультурные, идейно-политические и иные факторы и особенно сам тип политической системы оказывают глубокое влияние на роль элит в различных политических режимах. Правящая или политическая элита по-разному осуществляет властные функции при демократических, авторитарных и тоталитарных режимах. В целом демократическая форма правления характеризуется не отсутствием элит, а наличием множества элит, конкурирующих друг с другом за голоса избирателей.
Учитывая все это, в качестве исходной основы при анализе основных принципов и установок демократии выбирают плюралистическую модель. Хотя институты и формы демократии в разных странах могут варьироваться, существует некоторый комплекс принципов, норм и ценностей, составляющих условия без которых любой режим нельзя расценивать как собственно демократический.
Одним из важнейших принципов, на которых покоится современная демократия, является система разделения властей, обеспечивающая сдерживание и противовесы в отношении друг друга. Следует отметить, что в любой политической системе, в любом государстве в той или иной форме существует разделение труда или разделение функций между различными органами и уровнями власти. Но собственно разделение власти предполагает самостоятельность и независимость отделенных друг от друга ветвей власти. Эта теория более или менее четко была сформулирована в XVIII в.
Существенный вклад в разработку этой проблемы внес Дж. Локк, обосновав необходимость четкого разграничения законодательной и исполнительной ветвей власти, Локк вместе с тем не выделял судебную власть как самостоятельную ветвь и рассматривал судопроизводство как прерогативу исполнительной власти. Впервые мысль о необходимости учреждения судебной власти в качестве самостоятельной ветви высказал Ш. Л.Монтескье: «если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении были соединены эти три власти».
При этом необходимо отметить, что Ш. Л. Монтескье подчеркивал не только независимость ветвей власти друг от друга, но и необходимость их взаимного дополнения и уравновешивания. У него разделенные власти выступают как подсистемы единой системы, как три ветви единого ствола.
Таким образом, именно Ш. Л.Монтескье принадлежит приоритет в окончательном формулировании теории разделения верховной власти на три самостоятельные ветви – законодательную, исполнительную и судебную. В этой теории в той форме, какую она приняла к настоящему времени, независимость различных ветвей власти основывается на том, что в любом государстве существуют некие фундаментальные функции, которые в силу коренных различий в самой их природе можно реализовать раздельно. Поэтому государственную власть следует разделить на несколько сфер, или ветвей, каждая из которых обладает собственными специфическими функциями. Глава государства, парламент, правительство, судебная власть имеют строго очерченные права и полномочия. Условием обеспечения политической свободы является установление оптимальных взаимоотношений между различными ветвями и органами власти. При этом ни одна из властей не должна быть неограниченной или преобладать над другими ветвями. Как отмечал Ш. Л.Монтескье, «чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга». Так появилась теория системы сдержек и противовесов.
Судебная власть выступает главным гарантом соблюдения конституции и законности двумя другими ветвями власти, арбитром при возникновении трений и споров между ними. Она обеспечивает бесперебойное функционирование системы сдерживания и противовесов. Для этого создается специальный судебный орган. Например, во Франции – это Конституционный совет, в функции которого входят определение правомочности действий президента и парламента, соответствия принимаемых ими указов, постановлений и законов конституции, а также международным соглашениям и договорам. В ФРГ аналогичные функции выполняет Федеральный конституционный суд, обладающий довольно широкими полномочиями. Среди них наиболее важными являются разрешение споров, касающихся прав и обязанностей федерального правительства и земель, толкование Основного закона применительно к тем или иным случаям политической жизни, регулирование принципиальных вопросов политической жизни и т.д. В США конституционный надзор осуществляет Верховный суд, в России – Конституционный Суд.
Мерилом демократичности и правового характера современного государства стала его приверженность принципам и положениям Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. и дополненной 19 декабря 1966 г. двумя пактами: один об экономических, социальных и культурных правах, другой о гражданских и политических правах. Без принципа неприкосновенности личности, без свободы слова и прессы, а также доступа к информации, касающейся общественных дел, право голоса теряет смысл. Без свободы от произвольных арестов партия, находящаяся у власти, может терроризировать своих противников и серьезно ослаблять оппозицию. В этом плане основополагающее значение имеет система политически независимых судов[13].
Одним из ключевых характеристик демократии является политическое равенство всех без исключения граждан перед законом с его принципом «один человек – один голос». Эта характеристика будет не просто декларацией только при реализаций ряда других элементов, которые интегрально входят в само определение демократии. Речь идет, прежде всего, о том, что правительство должно действовать в соответствии с четко фиксированными и общепринятыми процедурами, позволяющими без каких-либо препятствий выражать и обнародовать позиции, интересы, устремления всех заинтересованных лиц и групп. Демократия предполагает, что все лица, контролирующие политические властные структуры, должны быть ответственны перед своими избирателями и периодически через строго установленное время переизбираться. Избиратели должны иметь возможность организовываться в партии для реализации своих целей.
