В качестве примеров финансовых санкций можно привести также:
- взыскание в федеральный бюджет с банков и иных кредитных учреждений полученного дохода при задержке исполнения поручений налогоплательщиков на перечисление налогов в бюджет и использовании неперечисленных сумм налогов в качестве кредитных ресурсов;
- наложение штрафа в размере 10% суммы налога, подлежащего взысканию, на предприятия, учреждения и организации при нарушении установленного порядка перечисления подоходного налога с физических лиц.
Меры финансовой ответственности применяются при несоблюдении условий работы с денежной наличностью, а также несоблюдении порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации предприятиями, учреждениями, организациями и физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица:
- за осуществление расчетов наличными денежными средствами с другими предприятиями, учреждениями и организациями сверх установленных предельных сумм — штраф в двукратном размере суммы произведенного платежа;
- за неоприходование (неполное оприходование) в кассу денежной наличности—штраф в трехкратном размере неоприходованной суммы;
- за несоблюдение действующего порядка хранения свободных денежных средств, а также за накопление в кассах наличных денег сверх установленных лимитов — штраф в трехкратном размере выявленной сверхлимитной кассовой наличности.
Субъектами финансовой ответственности могут быть юридические лица (в некоторых случаях — и их филиалы), граждане-предприниматели, а также физические лица, являющиеся плательщиками налогов, по которым применяются меры ответственности в соответствии с законодательными актами, регулирующими порядок их уплаты.
Следует отметить, что из четырех частей Бюджетного кодекса РФ одна часть целиком посвящена ответственности. По сравнению с ранее действовавшим законодательством нормы Бюджетного кодекса, посвященные проблемам ответственности за нарушения бюджетного законодательства, выглядят шагом вперед. Тем не менее соответствующая часть Бюджетного кодекса (часть IV) представляется самой слабой его частью.
Прежде всего следует отметить, что Бюджетный кодекс РФ не содержит понятия «бюджетное правонарушение». Вместо него используется понятие «нарушение бюджетного законодательства». В соответствии со ст. 281 Бюджетного кодекса РФ «неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ признается нарушением бюджетного законодательства»[6].
Такое решение законодателей, видимо, объясняется тем, что до последнего времени российская правовая система не знала иных видов юридической ответственности, кроме традиционных: гражданской, дисциплинарной, административной и уголовной. Меры ответственности за нарушения норм большинства отраслей законодательства, если только по своей тяжести они не влекли уголовную ответственность, включались в Кодекс об административных правонарушениях. Этими же причинами было обусловлено и исключение из текста статей рассматриваемой части Бюджетного кодекса РФ указаний о конкретном размере штрафов за бюджетные правонарушения. В статьях Бюджетного кодекса РФ установлены лишь виды санкций, применяемые за то или иное нарушение бюджетного законодательства, конкретный же размер штрафов, равно как и порядок их применения, должен определяться Кодексом об административных правонарушениях РФ.
Такое разделение норм, регулирующих процедуру привлечения лица к ответственности, устанавливающих виды санкций и конкретный их размер, в известной мере снижающее эффективность применения мер ответственности, законодатель мотивировал требованиями юридической техники. Однако необходимо отметить, что в Бюджетном кодексе РФ предусмотрено 18 составов бюджетных правонарушений (ст. 289 - 306), а Кодекс об административных правонарушениях РФ предусматривает ответственность за нарушения бюджетного законодательства только в трех составах административных правонарушений (ст. ст. 15.14 - 15.16).
Несовершенством отличаются и нормы Бюджетного кодекса РФ, устанавливающие отдельные виды бюджетных правонарушений.
Во-первых, по непонятным нам причинам в единый перечень правонарушений, содержащийся в ст. 283 Бюджетного кодекса РФ, не включены бюджетные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена статьями 290, 291, 298, 299, 300, 301 и 302 Кодекса.
Во-вторых, некоторые виды бюджетных правонарушений, названные в качестве таковых в статье 283, в дальнейшем тексте главы не фигурируют. Это относится, в частности, к таким видам бюджетных правонарушений, как: несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России, что представляется явным законодательным пробелом. Отсутствие в Бюджетном кодексе норм, определяющих объективную сторону этих правонарушений и устанавливающих меры ответственности за них, равносильно непризнанию указанных деяний бюджетными правонарушениями.
В этой связи представляется необходимым существенно переработать четвертую часть Бюджетного кодекса РФ, посвященную проблемам ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
В соответствии со ст. 281 Бюджетного кодекса РФ нарушение бюджетного законодательства - это неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, влекущее применение к нарушителю мер принуждения. Однако необходимо отметить, что ответственность за нарушение бюджетного законодательства выражается не только в применении мер принуждения, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ.
Так, нарушениями бюджетного законодательства, помимо непосредственно бюджетных правонарушений, предусмотренных в Бюджетном кодексе РФ, являются также нарушения бюджетного законодательства, содержащие признаки административного правонарушения и нарушения бюджетного законодательства, содержащие признаки состава преступления.
Иными словами, за нарушение бюджетного законодательства могут применяться:
- меры уголовной ответственности, если действия (бездействие) виновного лица содержат признаки состава преступления;
- меры административной ответственности, если действия (бездействие) виновного лица содержат признаки административного правонарушения;
- меры ответственности, предусмотренные в Бюджетном кодексе РФ, если действия (бездействие) виновного лица содержат признаки бюджетного правонарушения.
Ответственность за нарушения бюджетного законодательства, содержащие признаки преступлений и административных правонарушений, предусматривается соответственно в Уголовном кодексе РФ и законодательстве об административных правонарушениях, а Бюджетный кодекс РФ устанавливает ответственность только за бюджетное правонарушение.
В связи с этим более правильным и целесообразным видится изменение ст. 281 Бюджетного кодекса РФ таким образом, чтобы основанием применения мер принуждения, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, было только бюджетное правонарушение, предусмотренное Бюджетным кодексом РФ, а не любое нарушение бюджетного законодательства.
Исходя из этого тезиса, предлагается в ст. 281 Бюджетного кодекса РФ внести изменения и читать ее в следующей редакции: бюджетным правонарушением признается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, за которое настоящим Кодексом установлена ответственность.
Бюджетное правонарушение имеет место в том случае, когда присутствуют все признаки его состава, т.е. объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.
Противоправное поведение в бюджетной сфере, выражающееся в совершении бюджетного правонарушения, влечет применение к нарушителю соответствующих мер ответственности, которые выражаются в определенных лишениях финансового характера. В Бюджетном кодексе РФ они именуются мерами, применяемыми к нарушителям бюджетного законодательства. В соответствии со ст. 282 Бюджетного кодекса РФ к таковым относятся:
- предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
- блокировка расходов;
- изъятие бюджетных средств;
- приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
- начисление пени;
- наложение штрафа;
- иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.
Перечень мер ответственности, предусмотренных в ст. 282 Бюджетного кодекса РФ, не является исчерпывающим. Законодательством предусматриваются и другие меры финансового воздействия на нарушителей бюджетного законодательства. Так, согласно ст. 10 ФЗ от 29.07.1998 N 136 «Об особенностях эмиссии обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» за нарушение эмитентом требований бюджетного законодательства может последовать отказ в государственной регистрации условий эмиссии ценных бумаг субъектов Федерации и муниципальных образований. В ст. 6 Федерального закона от 24.07.2007 N 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год» предусматривается такая мера, как обращение взыскания на взаимные расчеты бюджетов.
Привлечение к ответственности за совершение бюджетных правонарушений осуществляется в особой процессуальной форме. Процедура привлечения к ответственности предусмотрена в бюджетном законодательстве, однако при анализе положений статей 165, 166 и 284 Бюджетного кодекса РФ возникает целый ряд вопросов, касающихся процедур привлечения к ответственности за совершение бюджетных правонарушений.
Во-первых, почему в качестве органов, полномочных применять меры принуждения, называются только органы Федерального казначейства? Ведь, например, право блокировки расходов принадлежит к исключительной компетенции министра финансов РФ, а Закон «О Счетной палате»[7] предоставляет ей право при неоднократном неисполнении предписаний Счетной палаты приостанавливать операции по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Можно, конечно, предположить, что законодатель в интересах получателей бюджетных средств намеренно ограничил число государственных органов, полномочных применять меры принуждения. В таком случае следовало бы предусмотреть, что постановления руководителей органов Федерального казначейства о применении мер принуждения могут приниматься на основе актов проверок, проводимых не только органами казначейства, но и контрольными органами Минфина и Счетной палатой. В противном случае наделение этих органов контрольными полномочиями теряет всякий смысл, так как обнаруженные в процессе проводимых этими органами ревизий нарушения бюджетного законодательства не могут быть пресечены.
Во-вторых, кто вправе привлечь к ответственности руководителей органов Федерального казначейства, которые могут выступать субъектами большинства предусмотренных Бюджетным кодексом РФ правонарушений? Допустим, руководителей территориальных органов Федерального казначейства может привлечь к ответственности начальник Главного управления Федерального казначейства, но вот кто вправе привлекать к ответственности последнего? То же самое относится и к министру финансов. В ст. 167 Бюджетного кодекса предусмотрена персональная ответственность министра финансов за реализацию предоставленных ему обширных полномочий в бюджетном процессе. Но по вопросу о порядке реализации этой ответственности Бюджетный кодекс РФ содержит лишь ничего не значащую формулировку: «Ответственность наступает в формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации». С нашей точки зрения, отсутствие в Бюджетном кодексе РФ ответов на эти вопросы совершенно недопустимо. Возможным способом восполнения этого правового пробела может быть установление судебной процедуры привлечения к ответственности за бюджетные правонарушения должностных лиц Федерального казначейства и министра финансов РФ по представлению Счетной палаты РФ.
