Определенный интерес также вызывает возможность применения блокировки расходов при выявлении фактов нецелевого использования, предусмотренная в п. 4 ст. 231 Бюджетного кодекса РФ, но фактически не установленная в качестве меры ответственности в ст. 289 Бюджетного кодекса РФ. Видится необходимым включить данную меру ответственности в ст. 289 Бюджетного кодекса РФ, при этом необходимо учитывать, что полномочиями по ее применению обладает только министр финансов РФ, следовательно, применяться блокировка расходов будет в исключительных случаях, при выявлении фактов нецелевого использования бюджетных средств в особо крупных размерах.
Бюджетный кодекс РФ также допускает применение мер уголовной ответственности при наличии состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ. К сожалению, законодатель в рамках Уголовного кодекса РФ не уделил должного внимания вопросам ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, т.е. самостоятельной статьи, устанавливающей ответственность должностных лиц за нецелевое использование бюджетных средств, нет. Следовательно, привлечение к уголовной ответственности в данном случае возможно только на основе ст. 285 Уголовного кодекса РФ. Данная статья устанавливает уголовную ответственность за использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.
Следующим правонарушением, за совершение которого Бюджетный кодекс РФ предусматривает ответственность в ст. 290, является невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе. Совершение данного правонарушения влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, а также изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, полученных на возвратной основе, процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, взыскание пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки. Невозврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, влечет сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет.
Совершение должностными лицами данного правонарушения влечет наложение штрафов в соответствии со ст. 15.15 КоАП РФ, однако данная статья устанавливает ответственность только за нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе. Таким образом, получается, что должностное лицо получателя бюджетных средств, виновное в нарушении срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, подвергается наложению штрафа в размере от сорока до пятидесяти МРОТ, юридическое лицо - от четырехсот до одной тысячи МРОТ, а юридические лица и должностные лица получателей бюджетных средств, вообще не вернувшие бюджетные средства, выданные на возвратной основе, могут остаться безнаказанными.
Следующим правонарушением, предусмотренным ст. 291 Бюджетного кодекса РФ, является неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе. За совершение данного правонарушения предусматривается наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, а также изъятие в бесспорном порядке сумм процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, полученными на возвратной основе, взыскание пени за просрочку уплаты процентов (платы) за пользование указанными средствами в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.
В соответствии со ст. 15.16 КоАП РФ неперечисление получателем бюджетных средств в установленный срок платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти МРОТ; на юридических лиц - от четырехсот до пятисот МРОТ.
Бюджетные правонарушения, предусмотренные в статьях 289, 290, 291, объединяют то, что КоАП РФ устанавливает ответственность должностных лиц за совершение данных правонарушений. В других статьях части IV Бюджетного кодекса РФ, устанавливающих ответственность за совершение бюджетных правонарушений, также предусмотрено применение мер ответственности в соответствии с КоАП РФ и Уголовным кодексом РФ, но фактически в КоАП РФ она отсутствует, а меры уголовной ответственности могут применяться к большинству бюджетных правонарушений при наличии в действиях руководителей государственных органов, органов местного самоуправления состава преступления, предусмотренного статьями 285, 286 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Проведенный анализ бюджетных правонарушений показывает, что Бюджетный кодекс РФ устанавливает в каждом составе бюджетного правонарушения применение мер ответственности в соответствии с КоАП РФ, однако в самом КоАП РФ установлена ответственность за совершения только трех видов бюджетных правонарушений, предусмотренных статьями 289, 290, 291. За совершение других видов бюджетных правонарушений в КоАП РФ ответственность не установлена.
Таким образом, самыми действенными мерами ответственности за совершение бюджетных правонарушений являются такие меры ответственности, как блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, взыскание пени, предусмотренные в самом Бюджетном кодексе РФ.
В то же время за совершение правонарушений, предусмотренных в статьях 292, 294, 295 Бюджетного кодекса РФ, законодатель устанавливает взыскание штрафов в соответствии с КоАП РФ и вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Учитывая то, что КоАП РФ ответственность за эти правонарушения не устанавливает, можно утверждать, что руководители органов Федерального казначейства вправе только предупреждать правонарушителей о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
В сложившейся ситуации выходом из этого положения является установление размеров штрафов непосредственно в нормах Бюджетного кодекса РФ, предусматривающих ответственность за совершение бюджетных правонарушений.
Заключение
В заключение представляется необходимым отметить следующее:
1. Финансовые санкции являются мерой принудительного воздействия, выраженные в денежной форме, применяемые к предприятиям в результате нарушения ими действующего законодательства в финансово-хозяйственной деятельности.
2. По видам финансовые санкции подразделяются на неустойки, штрафы, пени.
3. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства - бурно развивающийся институт финансового законодательства и права. Для его дальнейшего успешного развития требуются системные и одновременные изменения финансово-правовой, административной и уголовной ответственности.
4. Принятие Бюджетного кодекса РФ является значительным прорывом в развитии бюджетного законодательства. В то же время отдельные отношения, регулируемые нормами Бюджетного кодекса РФ, нуждаются в серьезной доработке. Прежде всего, это относится к части IV Бюджетного кодекса РФ, регулирующей ответственность за нарушения бюджетного законодательства. В частности, необходимо:
- Ввести понятие бюджетного правонарушения в Бюджетном кодексе РФ.
- Раскрыть сущность и установить порядок применения мер финансово-правовой ответственности, применяемых за совершение бюджетных правонарушений.
- Привести основания применения мер ответственности в соответствие с видами бюджетных правонарушений.
- Виды бюджетных правонарушений необходимо выделить в отдельную главу 29 «Виды бюджетных правонарушений».
- Установить в Кодексе РФ об административных правонарушениях ответственность должностных лиц за совершение бюджетных правонарушений, предусмотренных в Бюджетном кодексе РФ.
Список использованной литературы
I. Документы государственных и управленческих структур
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 24.07.2008) // Собрание законодательства РФ. 1998. №31. Ст. 3823.
2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 13.10.2008) // Собрание законодательства РФ. 1998. №31. Ст. 3824.
4. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 329 (ред. от 30.01.2008) «О Министерстве финансов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3258.
5. Таможенный кодекс Российской Федерации от 28.05.2003 №61-ФЗ (ред. от 26.06.2008) // Собрание законодательства РФ. 2003. №22. Ст. 2066.
6. Указ Президента РФ от 25.07.1996 №1095 (ред. от 18.07.2001) «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.1996. №31. Ст. 3696.
7. Федеральный закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ (ред. от 29.03.2008) «О Счетной Палате Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. №3. Ст. 167.
II. Научная и учебная литература
1. Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дж. Э. Лекции по экономической теории государственного сектора: Учебник / Под ред. Л.Л. Любимова. М.: Аспект Пресс, 1995.
2. Горбунова О.Н. Доклад на международной научно-практической конференции «Финансовое право в условиях рынка в ХХI веке», посвященной юбилею кафедры финансового права и бухгалтерского учета МГЮА. М.: МГЮА, 2007.
3. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М.: Теис, 2003.
4. Данилевский Ю.А. Приоритеты российской бюджетной политики // Бюджетная реформа в России, современный этап: Доклады и выступления на научно-практическом семинаре «Бюджетная реформа и проблемы совершенствования бюджетного законодательства России». М.: Статут, 2003.
5. Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть. М.: Статут, 2006.
6. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Экар, 2002.
7. Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Статут, 2006.
8. Ялбулганов А.А. Финансовое право России. Учебное пособие. Москва. Статут. 2001.
III. Периодическая печать
1. Бобылев П.В. Эффективность - главный критерий // Президентский контроль. 1999. №11.
2. Городецкий А., Морукова А. Формирование единой системы государственного финансового контроля // Вопросы экономики. 2001. № 1.
3. Грачева Е.Ю. Финансовая деятельность и финансовый контроль в системе социального управления // Финансовое право. 2003. № 2.
4. Зерщиков Ю.С., Макрушина О.Ю. Модернизация налоговых органов области - шаг к налогоплательщику // Налоговый вестник. 2001. № 10.
Приложение №1
Пример механизма применения финансовых санкций за нецелевое использование бюджетных средств
Нарушение бюджетного законодательства в виде нецелевого использования бюджетных средств влечет применение мер принуждения. Одним из видов таких мер является применение блокировки расходов.
Блокировка расходов - это возможное уменьшение объема финансирования федеральных бюджетных средств главному распорядителю за нецелевое использование, допущенное получателем этих средств. Блокировка расходов осуществляется при применении финансовых санкций за нецелевое использование средств федерального бюджета путем уменьшения лимитов бюджетных обязательств (ЛБО) главному распорядителю.
Сокращение лимитов бюджетных обязательств главному распорядителю средств федерального бюджета (далее - главный распорядитель) производится Минфином России. Сокращение ЛБО производится в случае фактов нецелевого использования средств федерального бюджета подведомственными главному распорядителю учреждениями, установленных Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзора), ее территориальными органами и (или) Счетной палатой Российской Федерации.
То есть если бюджетным учреждением допущено нецелевое использование, зафиксированное актом ревизии Росфиннадзора или Счетной палаты РФ, то уменьшение лимитов производится вышестоящей организации, которой это бюджетное учреждение подчиняется. Например, при зафиксированном и неоспариваемом нецелевом использовании средств федерального бюджета федеральным медицинским центром, уменьшение ЛБО осуществляется Федеральным агентством по здравоохранению и социальному развитию. А при зафиксированном в акте ревизии нецелевом использовании средств федерального бюджета областной больницей Энской области уменьшение ЛБО осуществляется Росздраву, в зависимости от того, кто является главным распорядителем средств федерального бюджета, получаемого областным учреждением.
С 2005 года действует новый порядок применения финансовых санкций за нецелевое использование средств федерального бюджета, утвержденный приказом Минфина России от 08.02.2005 N 16н «Порядок сокращения в 2005 году лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской федерации» (далее - Приказ N 16н).
Этот порядок условно можно разбить на 9 этапов:
1. Счетная палата России или территориальный орган Росфиннадзора в результате ревизии бюджетного учреждения составляет и подписывает акт о нецелевом использовании средств федерального бюджета.
2. Росфиннадзор ежемесячно, до 20 числа месяца, следующего за отчетным, оформляет и направляет в соответствующий департамент Минфина России (далее - курирующий департамент) сводное уведомление о подлежащих сокращению (восстановлению) лимитах бюджетных обязательств. Это сводное уведомление составлено по главному распорядителю и подведомственным ему получателям средств федерального бюджета с расшифровкой соответствующих сокращений (восстановлений) по ведомственной, функциональной и экономической классификациям расходов бюджетов РФ.
3. Курирующий департамент в течение пяти рабочих дней с даты получения сводного уведомления дополняет его на суммы средств, израсходованных получателями средств федерального бюджета не по целевому назначению согласно имеющимся у него представлениям Счетной палаты России. По совокупности сводных уведомлений Росфиннадзора и представлений Счетной палаты РФ составляется справка. Эта справка без согласования с главным распорядителем направляется в Департамент бюджетной политики Минфина России в одном экземпляре на бумажном носителе и в электронном виде (далее - пакет документов).
4. Департамент бюджетной политики в рабочем порядке направляет в Федеральное казначейство указанный пакет документов для осуществления предварительной регистрации и сокращения лимитов бюджетных обязательств. Федеральное казначейство в течение трех рабочих дней проверяет справку об уменьшении лимитов бюджетных обязательств на непревышение нераспределенных главным распорядителем остатков ЛБО. В случае полного распределения ЛБО текущего года по главному распорядителю Федеральное казначейство письменно сообщает Департаменту бюджетной политики Минфина России о невозможности их сокращения в текущем году. В этом случае курирующий департамент оформляет докладную записку на имя Министра финансов РФ с предложением о проведении сокращения ЛБО по главному распорядителю в следующем финансовом году. Затем Департамент бюджетной политики в течение двух рабочих дней осуществляет контроль справок на соответствие вносимых изменений утвержденным ЛБО, визирует прошедшие контроль справки и вместе с докладной запиской передает Министру финансов РФ, курирующему Департамент бюджетной политики.
5. Министр финансов РФ принимает решение об изменении ЛБО (сокращении или восстановлении).
6. Департамент бюджетной политики Минфина России после получения на докладной записке разрешительной надписи Министра финансов РФ на сокращение ЛБО главному распорядителю в течение двух рабочих дней производит регистрацию справок и передает пакет документов в курирующий департамент и в рабочем порядке - в Федеральное казначейство.
7. Курирующий департамент в течение трех рабочих дней оформляет в трех экземплярах извещение об уменьшении ЛБО (далее - извещение) и направляет:
- первый экземпляр извещения вместе с копией справки - главному распорядителю;
- второй - Росфиннадзору или Счетной палате РФ для учета;
- третий экземпляр остается в курирующем департаменте для контроля.
8. Главный распорядитель сокращает ЛБО в течение 10 дней с даты получения извещения по организациям, находящимся в его ведении.
9. Изменение (сокращение или восстановление) и доведение измененных ЛБО главным распорядителям осуществляется Федеральным казначейством до 1 декабря 2005 года на основании разрешений Министра финансов РФ или по решениям судебных органов.
Схематично этапы блокировки расходов изображены на рис. 1. Номер этапа соответствует номеру фигурной стрелки на рис. 1.
Пример
В результате ревизии Областной больницы Энской области за 2008 год Росфиннадзором установлен в акте от 28.02.2005 г. факт нецелевого использования бюджетных средств в сумме 42 201 руб. Нецелевое использование бюджетных средств выразилось в том, что средства федерального бюджета, поступившие в 2008 г. по подстатье ЭКР 110310 «Медикаменты, перевязочные средства и прочие лечебные расходы» в сумме 42 201 руб., израсходованы на приобретение горюче-смазочных материалов по подстатье ЭКР 110340 «Оплата ГСМ».
В соответствии с п. 2.2 Приказа N 16н коды бюджетной классификации России, по которым были установлены нарушения, должны быть соотнесены с бюджетной росписью федерального бюджета на текущий финансовый год. То есть коды ЭКР 2008 г. должны быть преобразованы в коды ЭКР 2009 г. И уведомление Росфиннадзора должно быть составлено по кодам ЭКР текущего года.
Подстатья 110310 «Медикаменты, перевязочные средства и прочие лечебные расходы» ЭКР 2004 г. соответствует в ЭКР 2009 г. подстатье 340 «Увеличение стоимости материальных запасов», по которой составляется уведомление и далее будет производиться уменьшение ЛБО. При этом финансирование также приведено в соответствие с бюджетом 2009 г. - по разделу, подразделу 09,01 «Здравоохранение», целевой статье 4700000 «Больницы, клиники, госпитали, медико-санитарные части», виду расходов 457 «Централизованные закупки медикаментов и медицинского оборудования».
Сокращение ЛБО по лицевому счету Областной больницы Энской области осуществляется в течение 10 дней в случае получения Федеральным агентством по здравоохранению и социальному развитию или Минфином извещения о сокращении ЛБО в соответствии с решением Министра финансов Российской Федерации.
Что касается нецелевого использования средств бюджетов Российской Федерации и местных бюджетов, то руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) имеют также право на основании п. 2 ст. 284.1 БК РФ:
списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению.
На основании п. 3 ст. 284 БК РФ, руководители Федерального казначейства, его территориальных органов (в соответствии с их полномочиями) имеют право приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации случаях в порядке, установленном постановлением Правительством РФ от 05.06.2003 N 328, операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.
[1] См., например, Д. Бахрах, Л. Кромис. Законность применения санкций за нарушения налогового законодательства. «Хозяйство и право», № 3, 1996 г.; Г. Касьянова. Аренда помещений и земельных участков. «Экономика и жизнь», № 16, 1996 г.; Г. Глазкова, Ю. Фогельсон. Договоры страхования: типичные ошибки при заключении и исполнении. «Финансовая газета (региональный выпуск) «, № 15-17, 1997г. и др.
[2] См., например, Закон РСФСР «О медицинском страховании граждан в РСФСР», Закон РСФСР «О Государственной налоговой службе» (с изменениями на 16. 11. 97 г., Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и др.
[3] См. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 сентября 1996 года № 1668, письмо Государственной налоговой службы Российской Федерации от 6 мая 1996 года № 11-05/112.
[4] См. Указ Президента Российской Федерации от 21 ноября 1995 года № 1166, Закон Российской Федерации «О подоходном налоге с физических лиц» (с изменениями и дополнениями на 31 декабря 1997 года).
[5] См., например, письма Центрального Банка Российской Федерации от 16 июля 1996 года № 305 (с изменениями на 31 декабря 1997 года), от 21 июня 1996 года № 144-96, Указания Центрального Банка России от 14 ноября 1997 года № 27-у.
[6] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 24.07.2008), ст.281. Нарушение бюджетного законодательства РФ,
[7] Федеральный закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ (ред. от 29.03.2008) «О Счетной Палате Российской Федерации»
