Определенные вопросы возникают и при анализе положений ст. 283 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающей перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства. Перечисленные в статье основания являются по своей сути действиями (бездействием), нарушающими бюджетное законодательство и характеризующими объективную сторону бюджетного правонарушения. Следовательно, каждое предусмотренное ст. 283 Бюджетного кодекса РФ основание должно быть описано в качестве отдельного состава бюджетного правонарушения и должна быть установлена ответственность.
Анализируя и сопоставляя положения ст. 283 Бюджетного кодекса РФ и статей, устанавливающих ответственность за отдельные виды правонарушений бюджетного законодательства, приходится констатировать, что:
1. Не все основания, предусмотренные ст. 283 Бюджетного кодекса РФ, нашли свое отражение при установлении ответственности за отдельные виды правонарушений. Так, например, неисполнение закона (решения) о бюджете, несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов, несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг, несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных Бюджетным кодексом, открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений банка России, выделенные в качестве оснований в ст. 283 Бюджетного кодекса РФ, в дальнейшем не описываются как отдельные составы правонарушений, и, естественно, за эти действия ответственность не устанавливается.
2. Некоторые основания, выделенные в ст. 283 в качестве самостоятельных, при установлении мер ответственности объединены в один состав бюджетного правонарушения. Так, например, неперечисление, неполное перечисление и несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств, выделенные как отдельные основания применения мер ответственности, в дальнейшем включены в один состав бюджетного правонарушения, предусмотренного ст. 293 Бюджетного кодекса РФ; по тому же принципу сформулированы составы бюджетных правонарушений, предусмотренные статьями 294, 306 Бюджетного кодекса РФ.
3. Отдельные статьи, устанавливающие ответственность за совершение бюджетного правонарушения, сформулированы таким образом, что в названии статьи описывается одно основание применения мер ответственности, а в содержании описывается совершенно другое основание. Примером такого, мягко говоря, некорректного установления мер принуждения является ст. 296 Бюджетного кодекса РФ. В названии статьи говорится о «несоответствии уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи», а в содержании о «финансировании расходов, не включенных в бюджетную роспись».
4. Встречаются также случаи неточного воспроизведения основания применения мер принуждения, т.е. фактически и в основании, предусмотренном ст. 283 Бюджетного кодекса РФ, и в статье, определяющей состав правонарушения и устанавливающей меры принуждения, речь идет об одном действии (бездействии), однако формулируется оно различным образом. Примером может служить ст. 295 Бюджетного кодекса РФ.
5. Следует также отметить, что все основания применения мер принуждения, которые описываются в отдельных составах бюджетных правонарушений, нашли свое отражение в перечне оснований, предусмотренных ст. 283 Бюджетного кодекса РФ. Так, например, не включены в перечень оснований:
- Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 290).
- Неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, выданными на возвратной основе (ст. 291).
- Предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка (ст. 298).
- Предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка (ст. 299).
- Предоставление государственных и муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка (ст. 300).
- Осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка (ст. 301).
- Нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление (ст. 302).
Перечисленные неточности и недоработки, допущенные законодателем при принятии Бюджетного кодекса РФ, позволяют нам сделать вывод о необходимости внесения изменений в главу 28 Бюджетного кодекса РФ с целью установления более точного определения оснований применения мер ответственности и соответственно более четкого выделения отдельных видов правонарушений.
Глава II. Классификация финансовых санкций
Бюджетный кодекс РФ содержит перечень составов бюджетных правонарушений, который на первый взгляд выглядит довольно внушительно, т.к. включает в себя 18 составов правонарушений, предусмотренных в статьях 289 - 306. Сразу отметим, что законодатель допустил небрежность, включая перечень составов правонарушений в главу 28 Бюджетного кодекса, которая называется «Общие положения». Более рациональным видится выделение норм, устанавливающих ответственность за конкретные правонарушения, в отдельную главу «Виды бюджетных правонарушений».
Необходимо также отметить, что большинство норм главы 28 Бюджетного кодекса, устанавливающих ответственность за совершение отдельных правонарушений, содержат отсылки к КоАП РФ, что также усложняет применение мер ответственности.
Наиболее часто совершаемым правонарушением является нецелевое использование бюджетных средств, которое выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иными правовыми основаниями их получения.
Статья 38 Бюджетного кодекса РФ устанавливает принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете (нецелевое использование) при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Для примера нужно привести письмо Министерства финансов РФ от 16.04.1996 N 3-А2-02 «О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета» (далее - письмо) под использованием не по целевому назначению (нецелевым использованием) средств, выделенных из федерального бюджета, следует понимать такое их использование, которое не приводит к результатам, предусмотренным при их предоставлении, или приводит к этим результатам, но сопровождается неправомерными действиями или событиями, неправомерность которых закрепляется в правовых актах, в заключаемых договорах или в решениях полномочных органов, определяющих целевой характер выделяемых из федерального бюджета средств. Если при выделении средств из федерального бюджета формулируются две (промежуточная и конечная) или несколько целей, для признания использования средств целевыми необходимо достижение каждой из них. Если одна или несколько из поставленных целей не достигнуты, то использование средств, выделенных из федерального бюджета, следует признать нецелевым - в соответствии с Письмо Минфина РФ от 16.04.1996 N 3-А2-02 «О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета» утратило силу в связи с изданием Приказа Минфина РФ от 13.08.2001 N 64н «О признании утратившим силу письма Министерства финансов Российской Федерации».
Согласно п. 6 письма при финансировании, кредитовании, передаче средств в управление видами нецелевого использования средств, выделенных из федерального бюджета, сопровождающегося неправомерными действиями, являются:
1. Направление этих средств на банковские депозиты, приобретение различных активов (валюты, ценных бумаг, иного имущества) с целью их последующей продажи.
2. Осуществление взносов в уставный капитал другого юридического лица, оказание финансовой поддержки.
3. Расходование средств при отсутствии оправдательных документов, неоформление или неправильное оформление первичных документов (первичных документов на приобретение товарно-материальных ценностей, документов на расходование средств, отсутствие авансовых отчетов и т.д.).
4. Недостача материальных ценностей, приобретенных за счет средств, выделенных из федерального бюджета.
5. Расходование средств, выделенных из федерального бюджета, сверх норм, установленных Министерством финансов Российской Федерации (нормы возмещения командировочных расходов, нормы на расходование бензина и т.д.). Суммой нецелевого использования является в этом случае сумма перерасхода.
6. В организациях, основная деятельность которых финансируется за счет средств федерального бюджета, нецелевым использованием признается:
- использование средств на цели, не предусмотренные сметой расходов;
- расходование средств не по коду экономической классификации, по которому было произведено финансирование.
Совершение подобных действий в соответствии со ст. 289 Бюджетного кодекса РФ «влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации».
В соответствии со ст. 15.14 действующего Кодекса РФ об административных правонарушениях использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 МРОТ; на юридических лиц - от 400 до 500 МРОТ.
На наш взгляд, при применении мер ответственности за совершение данного правонарушения необходимо учитывать экономическую составляющую правонарушения, ведь размеры нецелевого использования могут быть разными, и если при незначительном размере нецелевого использования размер установленного штрафа может быть неоправданно высок, то в другом случае размер штрафа может быть ничтожен по сравнению с суммой средств, использованных не по целевому назначению. Кроме того, устанавливая размер штрафа в рамках от 400 до 500 МРОТ, законодатель оставляет возможность определения размера штрафа на усмотрение должностного лица, применяющего данную санкцию, следовательно, оставляет возможность для злоупотреблений.
Исходя из этого, видится более уместным и рациональным исключить штрафы, применяемые к юридическим лицам из ст. 15.14 КоАП РФ, установить в ст. 289 Бюджетного кодекса РФ наложение штрафа на получателей бюджетных средств в процентном соотношении к размеру нецелевого использования бюджетных средств, например 5% или 10% от суммы средств, использованных не по целевому назначению.
Изъятие в порядке бесспорного списания бюджетных средств происходит в соответствии со ст. 285 Бюджетного кодекса РФ. Данная статья Бюджетного кодекса РФ предусматривает порядок бесспорного списания только бюджетных средств, используемых нецелевым образом, однако в результате такого использования правонарушитель может получать прибыль, изъятие которой не предусмотрено Бюджетным кодексом РФ. Видится необходимым, наряду с бесспорным списанием бюджетных средств, установить порядок изъятия прибыли, полученной от нецелевого использования бюджетных средств.
