Гос-управление федеральным имуществом: административно-правовые проблемы
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
«Государственное управление федеральным имуществом: административно-правовые проблемы»
Дзыбик Е.К.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Федеральное имущество представляет собой экономическую (материальную) основу существования Российского государства. По своему реальному объему и содержанию (в том числе по разнообразию входящих в его состав объектов) оно значительно превосходит и частное, и муниципальное имущество, и имущество, которое находится в собственности субъектов Российской Федерации. Во многом это обусловлено тем, что на протяжении всей отечественной истории государство выступало крупнейшим собственником, использующим накопленные ресурсы для решения самых разнообразных задач. Кроме того, в силу объективных причин, и, прежде всего, требований законодательства, многие объекты собственности могут и, самое главное, должны находиться исключительно в федеральной собственности.
Это объясняется главным образом тем, что Российская Федерация, будучи собственником, решает ряд проблем, далеких от традиционных целей классического собственника. К указанным проблемам относится, прежде всего, надлежащее использование федеральной собственности в качестве источника материального обеспечения решения важнейших общегосударственных задач: обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, политического экономического, социального и культурного развития России, укрепления обороноспособности страны и безопасности государства. Между тем, до настоящего времени не создан адекватный правовой и административно-управленческий механизм такого использования [1]. Все это делает научное исследование административно правовых проблем государственного управления федеральным имуществом весьма актуальным.
При этом нельзя не отметить, что господствовавшие в обществе на протяжении последних десятилетий негативные взгляды на государственную собственность и, прежде всего федеральное имущество, как его основу, постепенно становятся достоянием истории. Кризисные процессы в мировой экономике вновь со всей очевидностью доказали, что в условиях нестабильности современного рыночного хозяйства государство становится своеобразным «кредитором последней инстанции», или, иначе говоря, единственным гарантом стабилизации. Для многих сфер экономики вмешательство государства становится элементарным условием выживания. При этом формы такого вмешательства могут быть самыми разнообразными, начиная от финансовых субсидий, льгот и преференций и заканчивая национализацией испытывающих трудности компаний. В качестве примера можно привести национализацию или иные формы огосударствления целого ряда крупнейших банков США, Великобритании, Германии, Бельгии, Исландии и ряда других стран [2]. Другим, уже российским примером, являются активные действия нашего государства по минимизации последствий глобального экономического кризиса, в частности, оказание непосредственной помощи кредитным организациям, воздействие на рынок посредством крупных государственных организаций (акционерные общества с преобладающим участием в уставном капитале государства, государственные корпорации и т.д.). В качестве наглядных образцов этого можно рассматривать принятие таких нормативных правовых актов, как федеральные законы от 13 октября 2008 г. № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» [3] и от 27 октября 2008 г. № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 г.» [4], утвержденный в ноябре 2008 года Правительством Российской Федерации План действий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики (т.н. «антикризисный план») [5], а также Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 г [6].
В этих условиях наличие у государства необходимых материальных ресурсов, мощного государственного сектора экономики, способного протянуть руку помощи своему рыночному «коллеге», становится одним из важных условий преодоления кризиса. В XXI в. новое прочтение находит сформулированный выдающимся французским государственным деятелем кардиналом Ришелье и его экономическими последователями – меркантилистами – тезис о том, что принадлежащая государству собственность представляет собой главный нерв государства.
Применительно к современным российским условиям федеральное имущество должно рассматриваться не исключительно как объект, подлежащий приватизации, но, прежде всего, как одна из основ обеспечения выполнения государством своих функций, а также как главнейший инструмент обеспечения конкурентоспособности российской экономики и важный источник пополнения доходной части федерального бюджета. Если говорить о последнем, то только от дивидендов, выплаченных компаниями с государственным участием, доходы государства в 2007 году составили 55 миллиардов рублей [7]. Неслучайно, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 23 июня 2008 г. «О бюджетной политике в 2009–2011 гг.» повышение качества управления государственной собственностью и эффективности работы государственного сектора обозначено главой государства в качестве одной из приоритетных задач, на которых необходимо сосредоточиться Правительству Российской Федерации.
В силу этого с уверенностью можно говорить о неизбежности радикальной смены парадигмы приоритетов: от безоглядного разгосударствления жизненно необходимо переходить к формированию действенной, эффективной, мобильной системы управления федеральным имуществом. Однако создание такой системы требует адекватной складывающимся новым условиям научной разработки соответствующих актуальных административно-правовых проблем государственного управления в указанной области. Представляется, что настоящее исследование может не только внести определенный вклад в осмысление упомянутых проблем, но и инициировать выработку соответствующих практических предложений, способных хотя бы отчасти снять «серьезную озабоченность», которую вызывает у российских ученых состояние правового регулирования вопросов управления федеральным имуществом [8].
Все сказанное выше предопределило выбор темы диссертации.
Степень научной разработанности проблемы. Ряд актуальных проблем государственного управления федеральным имуществом в последнее десятилетие рассматривались представителями отраслевых юридических наук. В науке конституционного права наиболее значимой из известных работ подобного рода можно считать труд В.Д. Мазаева [9], а в гражданско-правовой науке – В.Г. Голубцова [10]. Наконец, по сути, единственной крупной работой современных отечественных административистов по данной теме может быть признана только монография Э.В. Талапиной «Управление государственной собственностью» [11]. Однако указанная работа была издана более семи лет назад и к настоящему времени отчасти утратила актуальность.
Что касается диссертаций, то существует ряд научных работ, причем как административно-правовых, так и экономических, посвященных рассмотрению отдельных административно-правовых проблем государственного управления федеральным имуществом [12] (приватизации [13], управления государственными унитарными предприятиями [14], участия государства в деятельности коммерческих организаций [15], реформирования естественных государственных монополий [16]), административно-правовых проблем управления отдельными видами государственного имущества [17]. Наиболее значимой диссертационной работой, посвященной общим вопросам государственного управления федеральным имуществом, на сегодняшний день можно считать труд А.В. Винницкого «Административно-правовые основы управления государственной собственностью» [18].
Однако при этом до настоящего времени, по сути, отсутствует комплексное исследование, посвященное современным проблемам государственного управления федеральным имуществом, рассматриваемым через призму перспектив совершенствования системы, структуры и административно-правовых методов деятельности федеральных органов исполнительной власти в указанной области [19]. Настоящее исследование отчасти направлено именно на восполнение этого пробела.
Цель исследования. Целью исследования является достоверное с фактической, непротиворечивое с логической и обоснованное с научной точки зрения осмысление актуальных проблем государственного управления федеральным имуществом. При этом результатом указанного процесса становятся предложения по совершенствованию методов, системы и структуры государственного управления в указанной области.
Задачи исследования. Задачей исследования являются поиск и рассмотрение возможных путей решения актуальных административно-правовых проблем государственного управления федеральным имуществом.
Объект исследования. Объектом исследования являются урегулированные нормами административного права общественные отношения в области государственного управления федеральным имуществом.
Предмет исследования. Предметом исследования является государственное управление федеральным имуществом, в том числе вопросы совершенствования законодательной основы, административно-правовых методов, а также системы, структуры и полномочий федеральных органов исполнительной власти в данной области.
Методологическая основа исследования. В основу методологии исследования были положены политико-юридический, исторический, формально-логический, формально-юридический, системный, структурно-функциональный, сравнительного правоведения, междисциплинарный и другие методы познания.
Теоретическая основа исследования. Научную базу исследования составляют труды таких отечественных административистов как А.Б. Агапов, И.Н. Ананов, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, В.А. Власов, И.И. Евтихиев, Н.М. Конин, Б.М. Лазарев, Г.И Петров, С.М. Петров, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева и др. Кроме того, готовя работу, автор опирался на труды таких исследователей проблем управления государственной собственностью, как A.M. Васильев, А.В. Венедиктов, С.Я Веселовский, А. В. Винницкий, СП. Глинкина, Т.В. Закупень, В.Ю. Кукушкин, В.Д. Мазаев, Э.В. Талапина и др.
Научная новизна исследования. В российской административно-правовой науке отсутствует адекватное современным реалиям комплексное исследование актуальных административно-правовых проблем государственного управления федеральным имуществом и путей их законодательного решения. В существующих исследованиях по данной проблематике практически не рассматривается проблема совершенствования существующей системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствующей области управления. Наконец, в силу объективных причин в указанных научных трудах практически не отражены вопросы использования механизма государственного управления федеральным имуществом для преодоления, начавшегося в 2008 года глобального финансово-экономического кризиса. В настоящей работе основной акцент во многом делается именно на указанных выше вопросах, что и определяет научную новизну исследования.
