В данном параграфе формулируются следующие специальные функциональные административно-правовые принципы государственного управления в данной области общественных отношений:

1)     принцип формирования и использования федеральной собственности как экономической основы жизни общества и функционирования государства;

2)     принцип целевого назначения федеральной собственности;

3)     принцип приоритета административно-правового регулирования вопросов управления федеральной собственностью.

Указанные принципы предлагается закрепить как в правовых актах программно-целевого характера, так и в законодательных актах, посвященных вопросам государственного управления федеральным имуществом.

Параграф 1.3 Законодательные основы государственного управления федеральным имуществом. В нем анализируются положения Конституции Российской Федерации и нормы нижестоящих актов федерального законодательства, посвященные государственному управлению федеральным имуществом.

Отмечается, что, несмотря на создание солидной законодательной базы, регламентирующей вопросы управления федеральным имуществом, до настоящего времени не существует базового законодательного акта в указанной области. Кроме того, отсутствует ряд законов, принятие которых прямо предусмотрено Гражданским кодексом Российской Федерации. Такое положение свидетельствует о серьезных пробелах в российской системе права.

Исходя из этого, в данном параграфе обосновывается необходимость принятия федерального закона «Об основах государственного управления федеральным имуществом», направленного на минимально необходимое восполнение указанных пробелов.

Глава II. «Основные современные проблемы государственного управления федеральным имуществом» посвящена рассмотрению вопросов совершенствования административно-правовых методов государственного управления федеральным имуществом, оптимизации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в указанной области государственного управления, а также некоторым административно-правовым аспектам осуществления мер по борьбе с финансово-экономическим кризисом с использованием механизмов управления федеральным имуществом. Данная глава также состоит из трех параграфов.

Параграф 2.1 Совершенствование административно-правовых методов государственного управления федеральным имуществом. В данном параграфе в основном рассматриваются проблемы совершенствования пяти административно-правовых методов государственного управления федеральным имуществом – приватизации, создания государственных корпораций, заключения концессионных соглашений, формирования института автономных учреждений, а также национализации.

Отмечается, что в недавней российской истории имеет место пример, когда конкретный, во многом прикладной метод, каковым во всем мире является приватизация, фактически стал синонимом политики и отношения государства к принадлежащему ему имуществу [26]. При этом в значительной части был проигнорирован опыт проведения приватизации в развитых странах Европы. Ни в коей мере не был учтен накопленный к началу 1990-х гг. опыт Швеции, закрепившей на уровне политико-правового принципа недопустимость приватизации по идеологическим мотивам, Норвегии, провозглашавшей недопустимость приватизации ради приватизации, Дании, декларировавшей в качестве одного из приоритетов приватизации создание «смешанного государственно-частного капитала», Финляндии, положившей в основу приватизационной политики сохранение «решающей роли компаний, находящейся в государственной... собственности», Греции, которая именно за счет государственного сектора почти четверть века показывала самые высокие в несоциалистической Европе темпы экономического роста.

Более всего российская приватизация напоминала аргентинский вариант, при котором «нормы и правила отсутствовали... выбор новых собственников происходил... путем... волюнтаристских решений..., конфликты решались... в зависимости от личных отношений» в результате чего «государство оказалось... некомпетентным в проведении реформ» [27].

Между тем мировой опыт убедительно свидетельствует о том, что уже в 90-х годах XX в. во всем мире стал преобладать широкий подход к самому понятию приватизации. Согласно указанному подходу, под ней следует понимать не «усиление роли частного сектора и ослаблении роли правительства в распоряжении или владении финансовыми активами», а необходимость привлечения частного капитала «к удовлетворению нужд населения» [28], то есть не приватизации государственного имущества, а, напротив, побуждение (а при необходимости понуждения) частного капитала к выполнению общеполезных общественно-значимых функций. Думается, такой подход применим и в нашей стране.

Что касается такого метода управления федеральным имуществом, как создание государственных корпораций, то он, безусловно, нуждается в определенном совершенствовании (прежде всего с точки зрения исключения возможности выбытия федерального имущества из федеральной государственной собственности). Однако, речь, как представляется, должна идти именно о совершенствовании указанной (надо признать, весьма эффективной в целом) организационно-правовой формы юридических лиц, но не об отказе от неё. Поэтому не представляется возможным поддержать предложения о полной ликвидации государственных корпораций. В то же время разумным представляется преобразование некоторых из государственных корпораций, осуществляющих преимущественно коммерческую деятельность, в хозяйственные общества со 100-процентным государственным участием [29].

В отношении концессионных соглашений отмечается, что они в настоящее время широко используются более чем в половине независимых государств мира. При этом обращается внимание на то, что если согласно англосаксонскому праву концессия является сугубо цивилистическим институтом, то согласно нормам многих государств романо-германской правовой семьи концессионные соглашения относятся к числу административно-правовых договоров [30].

Концессионные соглашения, как представляется, являются весьма удобным как для государства, так и для концессионера видом договоров. «Различные типы концессии (при разных моделях) в системе договоров занимают некое промежуточное положение между приватизацией и функционированием государственного предприятия» [31]. Недаром на Западе получил огромное распространение так называемый «контракт на управление», при котором группам высококвалифицированных менеджеров передавались в управление государственное предприятие или учреждение [32]. При этом организационно-правовая форма управляемого предприятия/учреждения, а также собственник имущественного комплекса не изменялись, а управленческие функции государства передавались концессионеру. Думается, такая форма концессионных соглашений могла бы эффективно развиваться и в России.

В отношении формирования автономных учреждений отмечается, что в социальной сфере (особенно в области образования и здравоохранения) этот процесс может повлечь за собой многочисленные негативные последствия. Так, в Великобритании и Франции «автономизация» сферы науки и образования, по сути, приводит к массовому увольнению ученых и преподавателей, закрытию целого ряда научных учреждений и негативному (с точки хода зрения образовательного процесса) объединению учебных заведений [33]. В целом, думается, что при создании автономных организаций необходимо исходить, прежде всего, не из приоритетов оптимизации бюджетных расходов (как это традиционно делает, например, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации) [34], а из задач по повышению эффективности деятельности государственных учреждений (и использования принадлежащего им имущества) в соответствующих областях государственного управления.

Наконец, отмечается, что в современных условиях намечаются серьезные предпосылки для национализации отдельных предприятий и отраслей, имеющих стратегический характер. Принятие федерального закона «О национализации» должно стать одним из важных направлений практического совершенствования методологии управления федеральным имуществом. В то же время, наряду с ускорением работы по разработке и принятию федерального закона «О национализации», представляется целесообразным также оперативно разработать и принять федеральный закон «0 переходе в собственность Российской Федерации имущества физических и юридических лиц». Указанный закон должен создать правовою основу для возвращения в собственность государства обесценившегося имущества неэффективно функционирующих юридических лиц в стратегических отраслях экономики (добыча углеводородного сырья, транспорт, связь, электроэнергетика и т.д.).

Параграф 2.2 Оптимизация системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в области государственного управления федеральным имуществом. В данном параграфе, после проведения анализа недостатков существующей системы органов государственного управления федеральным имуществом (в которую входят, в частности, Правительство Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом) предлагается создание Министерства государственного имущества Российской Федерации, а также его территориальных органов (департаментов по федеральным округам и территориальных управлений по субъектам Российской Федерации).

К компетенции Министерства государственного имущества Российской Федерации следует отнести:

-          выработку государственной политики и осуществление нормативно-правового регулирования в области управления федеральным имуществом;

-          организацию деятельности по включению в федеральную собственность и отчуждению из федеральной собственности объектов имущества, оценке и всестороннему учету указанных объектов, ведению единого реестра объектов федерального имущества;

-          полномочия по контролю и надзору в области управления федеральным имуществом, в том числе, выработку единой методологии контроля и надзора в данной области, непосредственное осуществление контроля и обеспечения сохранности в отношении особо значимых объектов федеральной собственности; осуществление надзора за сохранностью и эффективным использованием объектов имущества, управление и контроль использования которых отнесены к полномочиям иных федеральных органов исполнительной власти или подведомственных им юридических лиц.

Параграф 2.3 Некоторые административно-правовые аспекты осуществления антикризисных мер в области государственного управления федеральным имуществом. В указанном параграфе рассматриваются некоторые возможности использования антикризисных административно-правовых мер для интенсификации жилищного строительства с использованием земельных участков находящихся в федеральной собственности, возможные административно-правовые способы стимулирования процессов инновационной деятельности с использованием объектов федерального имущества, ряд административно-правовых аспектов усиления роли государства в области транспортной инфраструктуры, а также некоторые другие соображения, касающиеся административно-правовых аспектов осуществления антикризисных мер в области государственного управления федеральным имуществом.

Развивается идея ряда политических и общественных деятелей о проведении в условиях экономического кризиса масштабной национализации. При этом национализацию, так же как и иные формы выкупа объектов частной собственности в целях их включения в состав федерального имущества, как верно отмечают опытные отечественные хозяйственники, «справедливо проводить по кризисным, «обвальным», а не рыночным ценам», а «процесс новой приватизации – уже по реальным рыночным ценам в пользу реальных эффективных собственников» [35].

При проведении же вторичной приватизации представляется необходимым предварительно определение способности приобретателей федерального имущества к эффективному управлению им. Такое определение могло бы производиться путем достаточно длительного (до нескольких лет) предприватизационного использования предлагаемого к приобретению федерального имущества в рамках концессионных соглашений («контрактов на управление») или иных отношений в рамках государственно-частного партнерства.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются основные выводы и предложения по совершенствованию государственного управления федеральным имуществом.

Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора:

Работы, опубликованные в изданиях, рецензируемых ВАК России:

1. Дзыбик Е.К. К вопросу об основных функциях и организационно-правовой форме федерального органа исполнительной власти в области управления государственным имуществом // Право и образование. 2008. № 10. – 0,25 п.л.

Работы, опубликованные в иных изданиях:

2. Дзыбик Е. К вопросу об актуальных административно-правовых проблемах государственного управления федеральным государственным имуществом // Право и жизнь. 2008. № 124 (7/2008). – 0,4 п.л.

Сноски и использованные источники

[1] Этим, в частности, объясняется крайне высокий уровень противоправных посягательств на федеральное государственное имущество. Только за январь – апрель 2008 года в этой сфере, по данным МВД России, было совершено более 100 тысяч правонарушений уголовно-правового характера, к ответственности за которые было привлечено более 15 тысяч человек. (См.: Президентский контроль. № 3. 2009. С. 47). При этом органами прокуратуры за весь 2008 год в этой сфере было выявлено около 10 0 тысяч нарушений гражданско-правового и административно-правового характера. Число случаев привлечения к гражданско-правовой ответственности составило 30 тысяч, а к административно-правовой – 16 тысяч. (#"_ftn2">[2] Так еще в 2008 г. в США под контроль государства перешли три из пяти крупнейших банковских учреждений страны, и два крупнейших в мире агентства ипотечного кредитования. В Исландии в 2008 году был фактически национализирован крупнейший частный банк этого островного государства, в Бельгии подобная же мера коснулась второго по значению банковского учреждения королевства. Из последних примеров такого рода можно отметить одобрение правительством Германии 18 февраля2009 г. проекта специального федерального закона, управомочившего германское правительство принимать решения о национализации банков и банковских учреждений, пользующихся государственной поддержкой.