Основные положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие основные выводы и предложения:
1. Обосновывается необходимость разработки и принятия новой Концепции государственного управления федеральным имуществом в Российской Федерации, в которой, в частности, должны быть закреплены следующие специальные административно-правовые принципы управления федеральным имуществом:
- принцип формирования и использования федеральной собственности как экономической основы жизни общества и функционирования государства;
- принцип целевого назначения федеральной собственности;
- принцип приоритета административно-правового регулирования вопросов управления федеральной собственностью.
Кроме того, в рамках указанной Концепции предлагается:
а) определить новые цели и задачи осуществления государственного управления федеральным государственным имуществом в современных социально-экономических и социально-политических условиях;
б) отразить прошедшие за последние годы изменения в экономике России и регулирующем её экономическом (в том числе административном) законодательстве;
в) охватить не только отдельные сегменты федерального имущества и отдельные методы управления им, но и весь комплекс федеральной государственной собственности), а также все основные административно-правовые методы государственного управления ею.
2. Аргументируется необходимость разработки и принятия базового акта федерального законодательства в области государственного управления федеральным имуществом – Федерального закона «Об основах государственного управления федеральным имуществом», в рамках которого предлагается:
а) провести классификацию и закрепить четкий перечень категорий объектов государственной собственности,
б) закрепить общие положения, касающиеся системы, структуры и основ распределения полномочий федеральных органов исполнительной власти по управлению федеральным имуществом,
в) создать нормативную основу для сбалансированного использования адекватных современным условиям административно-правовых методов государственного управления в указанной области.
3. Доказывается положение о том, что в отличие от периода 90-х годов XX в. на современном этапе общественного развития России основное внимание (как в сфере правотворчества, так и в сфере правоприменительной практики) должно быть сосредоточено на применение методов управления, ориентированных на использование государственного имущества в качестве важнейшего инструмента выхода Российской Федерации из экономического кризиса. К числу последних относится национализация, вхождение Российской Федерации в состав учредителей (участников) коммерческих организаций, принятие иных решений о переходе имущества (в том числе на основании выкупа по сложившейся на момент выкупа стоимости) в собственность Российской Федерации и т.д.
4. Аргументируется необходимость разработки и принятия федеральных законов «О национализации» и «О переходе в собственность Российской Федерации имущества физических и юридических лиц».
5. Обосновывается необходимость создания Министерства государственного имущества Российской Федерации, а также его территориальных органов департаментов по федеральным округам и территориальных управлений Министерства по субъектам Российской Федерации.
К компетенции Министерства государственного имущества Российской Федерации целесообразно отнести:
- выработку государственной политики и осуществление нормативно-правового регулирования в области управления федеральным имуществом;
- организацию деятельности по включению в федеральную собственность и отчуждению из федеральной собственности объектов имущества, оценке и всестороннему учету указанных объектов, ведению единого реестра объектов федерального имущества;
- контроль и надзор в области управления федеральным имуществом, в том числе, выработку здесь единой методологии, непосредственное осуществление контроля и обеспечения сохранности в отношении особо значимых объектов федеральной собственности;
- осуществление надзора за сохранностью и эффективным использованием объектов имущества, управление и контроль использования которых отнесены к полномочиям иных федеральных органов исполнительной власти или подведомственных им юридических лиц.
6. Предлагается расширить полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в области управления федеральным государственным имуществом. В частности, следует законодательно установить её полномочия по согласованию назначения и освобождения от должности руководителей государственных корпораций. Доказывается целесообразность обязательного включения в отчет Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации специального раздела, посвященного государственному управлению в области федерального имущества.
7. Предлагается также закрепить в федеральном законодательстве о приватизации положения, в соответствии с которыми при проведении вторичной приватизации обращенного в государственную собственность имущества в обязательном порядке предварительно должна определяться способность приобретателей имущества к эффективному управлению данным имуществом. Такое определение следует производить путем достаточно длительного (до нескольких лет) предприватизационного использования предлагаемого федерального имущества в рамках специальных концессионных соглашении.
Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в том, что в ходе проведенного исследования были сделаны выводы и сформулированы предложения, которые могут быть использованы для научного обоснования совершенствования принципов, системы, структуры, форм и методов государственного управления федеральным имуществом.
Кроме того, взносимые на защиту положения и эмпирический материал диссертации могут быть использованы как в процессе изучения и проведения научных исследований актуальных проблем административного права и государственного управления (в том числе при подготовке учебных и научных изданий), так и при осуществлении правового регулирования общественных отношений в области государственного управления федеральным имуществом.
Сделанные в рамках исследования выводы также могут быть востребованы органами государственной власти Российской Федерации для построения эффективной системы государственных органов исполнительной власти в данной области государственного управления.
Содержащиеся в работе обобщения имеют перспективы быть востребованными в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий в образовательных учреждениях юридического, а также отчасти экономического профиля, для подготовки учебных программ и иных учебно-методических материалов по курсу «Административное право».
Апробация результатов исследования. Основные выводы, полученные в результате проведенного исследования, прошли апробацию на научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах, в которых принимал участие диссертант, а также в публикациях по теме работы.
Структура диссертации обусловлена целями, задачами и объемом проделанного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, разделенных на шесть параграфов, заключения, перечня правовых актов и списка литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Введение посвящено обоснованию актуальности темы диссертации, формулированию цели, задач, предмета и методологии исследования, раскрытию его научной новизны, теоретической и практической значимости, работы, изложению положений, выносимых на защиту.
Глава I. «Основы административно-правового регулирования вопросов государственного управления федеральным имуществом» посвящена рассмотрению понятия государственного управления федеральными имуществом, специальных административно-правовых принципов указанного управления, а также законодательной основы упомянутой административной деятельности. Данная глава состоит из трех параграфов.
Параграф 1.1 Понятие государственного управления федеральным имуществом. В нем дается определение понятий «государственное управление», «федеральное имущество» и «государственное управление федеральным имуществом». Последнее понимается как исполнительно-распорядительная деятельность федеральных органов исполнительной власти в отношении имущества, находящегося в государственной собственности Российской Федерации.
Отмечается, что от государственно-управленческих полномочий необходимо четко отграничивать осуществление федеральными органами исполнительной власти полномочий Российской Федерации как собственника федерального имущества (то есть полномочий по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом в гражданско-правовом отношении). В то же время выражается несогласие с позицией современных исследователей, отграничивающих управление государственным имуществом от осуществления гражданско-правовых полномочий владения, пользования и распоряжения имуществом в административно-правовых формах в рамках комплексного правоотношения [20].
При этом автор солидаризируется с позицией М.И. Брагинского, считавшего, что «в подобных случаях речь все же идет не о комплексном правоотношении, а о параллельном существовании различных ... отношений» [21]. Вместе с тем, отмечается, что в данном случае было бы, пожалуй, вернее говорить не о параллельном, а о последовательном существовании указанных правоотношений. Представляется, что критерием разграничения гражданско-правовых и административно-правовых отношений, складывающихся в области управления государственным имуществом, является именно их последовательность – ведь чисто гражданско-правовым формам оформления действий по управлению государственным имуществам (то есть сделкам, аналогичным им односторонним актам и т.д.), как правило, предшествуют определенные властные действия государственных органов, оформляемые соответствующими нормативными или индивидуальными административными правовыми актами, административными договорами или иными юридическими значимыми действиями, которые основываются на нормах административного права.
При общем нельзя не согласиться с позицией О.С. Иоффе, исходя из которой «еще не ... предложено такое решение вопроса, которое не вызывало бы против себя возражений и могло бы быть безоговорочно принято» [22] в качестве главного в научно-теоретическом праве критерия разграничения административно-правовых и гражданско-правовых отношений, тем не менее, представляется, что в практическом плане, при решении чисто прикладных задач по разграничению гражданско-правовых и административно-правовых отношений, стоит использовать, прежде всего, формальный критерий, на основании которого можно было бы отграничивать публично-правовые административно-управленческие отношения в области государственного имущества от отношений частноправового характера. В качестве конкретного признака в данном случае могут выступать именно гражданско-правовой или административно-правовой способы оформления действий, служащих основаниями возникновения, изменения и прекращения указанных отношений.
Параграф 1.2 Специальные административно-правовые принципы государственного управления федеральным имуществом. В нем отмечается, что вопрос о специальных функциональных административно-правовых принципах государственного управления федеральным имуществом в целом не получил достаточной разработки в отечественной юридической науке [23]. Однако ряд отечественных юристов внес в последние годы весомый вклад в осмысление данного вопроса. Так Э.В. Талапиной были подробно разработаны организационные принципы построения системы органов исполнительной власти в области управления государственным имуществом, принципы разграничения государственной собственности, и т.д. [24]. Некоторые исследователи выделяли принципы решения отдельных вопросов, связанных с управлением федеральным имуществом [25]. Однако, при всей их тщательной проработанности, последние относились лишь к определенной части общественных отношений в области управления государственной собственностью, но не ко всему массиву отношений в области государственного управления федеральным имуществом.
