Интересны и плодотворны глубокие мысли и суждения Б. М. Лазарева о соотношении науки государственного управления и теории административного права. Ученый считает, что различия в предметах этих двух наук вовсе не количественные, а качественные. Наука государственного управления изучает его субъекты, государственную управленческую деятельность и складывающиеся в ходе нее управленческие отношения, причем как урегулированные правом, так и не регулируемые им, а теория административного права имеет своим предметом одну из отраслей права - административное право.
Далее, это замечания и выводы Б. М. Лазарева о цикличности государственного управления, о том, что на каждой стадии цикла субъект управления и другие его участники совершают ряд определенных, последовательно сменяющих друг друга действий. Государственное управление как исполнительно-распорядительная деятельность имеет в отличие от правосудия более сложную структуру - состоит из многочисленных и разнообразных видов нормотворческой, правоприменительной, юрисдикционной деятельности и т.д. Достойно внимания также его напоминание о формуле К. Маркса: процесс нельзя считать бессодержательной формой, формальностью, не имеющей никакой ценности, - один и тот же дух, утверждал К. Маркс, должен осуществлять процесс и материальный закон, т.е. процесс, будучи формой, имеет свою ценность; материальные и процессуальные нормы должны быть проникнуты определенным единством и др.Несколько позднее Б. М. Лазарев сформулировал общий вывод о понятии государственного управления как разновидности управления делами государства и социального управления. Ссылаясь на известную формулировку К. Маркса, что "администрация есть организующая деятельность государства[7]", Б. М. Лазарев полагал: в этом главное отличие государственного управления от других видов государственной деятельности.
Мы уже ранее частично останавливались на этой проблеме. Подчеркнем вновь: организующая деятельность присуща не только государственному управлению; эта деятельность - неотъемлемый признак, свойство законодательного и судебного видов государственной деятельности, а также прокуратуры.
Б. М. Лазарев делает и такой вывод: "...государственное управление является разновидностью управления государственными делами, а оно - разновидностью управления делами общества".
Ученый так определял сущность и содержание государственного управления: оно имеет ярко выраженный организующий, исполнительно- распорядительный характер. Исполнительная его сторона заключается реализации законов и иных решений представительных органов.
Но эта исполнительная деятельность чаще всего является одновременно и распорядительной, так как предполагает издание органами государственного управления властных актов, охраняемых государственным принуждением.
Итоговое и обобщающее определение государственного управления было сформулировано Б. М. Лазаревым как организующая, исполнительно-распорядительная деятельность органов государства, осуществляемая на основе и во исполнение законов и состоящая в повседневном практическом выполнении функций государства и др.
Мы кратко проанализировали проблему соотношения государственного управления с исполнительной властью, представили обобщенный обзор позиций и точек зрения авторов по этим актуальным для дальнейшего развития административного права Российской Федерации вопросам.
Несмотря на подчас существенные различия в подходах к этим проблемам; в целом их авторов во многом объединяет единство взглядов в целостной оценке характера и содержания государственного управления, его соотношения с исполнительной властью.
По-видимому, целесообразно шире и активнее участвовать в разработке названных выше проблем специалистам в области теории государства и государственного управления, политологии и социологии, экономики; конституционного и других фундаментальных отраслей права - финансового, гражданского, уголовного, а также комплексных правовых отраслей.
Словом речь идет о дальнейшем углубленном исследовании статуса и соотношения государственного управления и исполнительной власти, понимании значения этих научных и учебных разработок для формулирования современной концепции административного права.
Интересные и плодотворные мысли по этим вопросам высказывали Ю. М. Козлов, Б. М. Лазарев, Г. В. Атаманчук, К. С Вельский, другие ученые.
Их труды надо всемерно учитывать при разработке и формулировании обновленной концепции административного права.
1.2 Принципы государственного управления
Принципы оказывают воздействие на формы, методы, структуру, процесс управления. В принципах находят свое выражение требования, предъявляемые к построению и организации аппарата управления, его подразделений и способам осуществления ими функций, относящихся к управлению, к стратегии, тактике и стилю работы, к характеру взаимоотношений с субъектами и объектами управления.
Принципы устанавливаются, формулируются людьми. Однако это не означает, что они носят субъективный характер. Принципы отражают сущность явлений и реальных процессов развития общественных .отношений, т.е. они носят объективный характер.
Итак, принципы образуют основу управленческой, исполнительной деятельности. Из основы выводятся все остальные свойства и отношения. Какова принципиальная основа деятельности такова и ее сущность.
Классификация принципов государственного управления
Принципы управления образуют систему, в которой они так или иначе связаны и взаимообусловлены. Ввиду этого эффективность управления достигается последовательным применением всей системы принципов и каждого из них в отдельности. Вместе с тем выделение того или иного принципа из системы дает возможность конкретно определить роль каждого принципа, что облегчает их практическое применение.
В системе управленческой, исполнительной деятельности делятся на общие (социально-правовые) и организационные принципы.
К общим (социально-правовым) принципам относятся те, которые имеют общесоциальный характер и реализуются в управленческой деятельности независимо от уровня и места то или иного органа, от должности, занимаемой работником, осуществляющим управленческую деятельность. Важная роль этих принципов обусловлена тем, что они являются основоположниками социальных (моральных, юридических) правил управленческой деятельности.
Этими принципами являются: объективность, конкретность, активность, сочетание централизации и децентрализации, эффективность и дисциплина.
Объективность. Социальные процессы протекают в соответствии объективными законами развития общества. Поэтому от управления требуются познание и умелое использование активных закономерностей, учет реальных возможностей, фактического состояния общества. Эти требования и составляют суть принципа объективности. Управление может быть результативным тогда, когда люди, познав объективные законы, сознательно используют их, «заставляют служить» самым насущным интересам, следовательно, познание законов выступает в качестве необходимой предпосылки научного управления.
Принцип объективности требует анализа и учета фактического состояния дел, учета трудностей и противоречий, существующих в социальной среде. Кроме того, важно учитывать закономерности взаимодействия общества с природной средой, ибо природа, являясь важным источником средств к жизни, одновременно вносит в общественные процессы элементы случайности, нередко неблагоприятно отражающиеся на ходе социальных процессов. Принцип объективности в управлении несовместим с субъективизмом, игнорирующим объективные условия, закономерности развития общества. Субъективный фактор может играть важную роль в управлении лишь тогда, когда он опирается на учет объективных, реальных условий, на объективные закономерности общественного развития. Субъективизм в социальном, в том числе и государственном управлении приводит к волевым, волюнтаристским необоснованным решениям, а стало быть, к заведомому их неисполнению. Он может привести к бесполезной затрате сил и средств, вызвать дезорганизацию процессов управления, подорвать доверие к субъекту управления. Вместе с тем объективные законы общества сами по себе, вне сознательной деятельности людей, не обеспечивают результативность управления. Использование законов заключается в том, чтобы привести в соответствие с требованиями этих законов деятельность людей, использовать открытый закон во имя целей управления. Из сказанного следует, что использование законов общества представляет собой взаимосвязь объективных закономерностей и субъективных действий людей.
Таким образом, содержанием принципа объективности являются изучение закономерностей общественного развития, научное определение способов использования законов общества субъектом государственного управления (субъективным фактором) в целях обеспечения оптимального управления, эффективной исполнительной деятельности государства.
Научность в управленческой, исполнительной деятельности выражается в применении научных методик сбора, анализа-синтеза информации о состоянии объекта управления (сфер) отрасли управления. Для обработки и хранения информации используются электронно-вычислительные машины. Научность предполагает:
анализ информации;
выявление актуальных проблем;
прогнозирование;
выработку оптимальных вариантов разрешения проблемы;
избрание наиболее эффективных путей и средств выполнения намеченных программ;
комплексный, системный подход к решению вопроса определения путей достижения целей исполнительной деятельности, которые позволили бы их достигнуть при наименьших затратах сил и. средств;
оптимальное определение и правовое закрепление функциональных обязанностей работников;
совершенствование структуры аппаратов и служб органов исполнительной власти;
научную организацию труда в органах исполнительной власти, использование автоматизированных систем управления и других научно-технических средств.
Принцип объективности предполагает использование выводов и рекомендаций науки в повседневной управленческой практике, изучение и обобщение собственного опыта, реалистическую объективную оценку последствий принимаемых решений для того, чтобы своевременно выявить и применить все положительное, оправдавшее себя на практике, а также творчески использовать отечественный и зарубежный опыт организации управления.
Конкретность. Объективные закономерности в повседневной, конкретной жизни проявляются через действия людей, которые своим поведением стремятся достичь определенной цели. Следовательно, к числу принципов управления относит принцип конкретности. Суть этого принципа состоит в осуществлении управления применительно к конкретным жизненным обстоятельствам с учетом разнообразных форм проявления объективных законов, на основе достоверной информации как о внутреннем состоянии объекта управления, так и о внешних условиях, в которых он находится. При этом речь идет не о разрозненных конкретных фактах, а об обобщенной систематизированной и объективной информации. Информация, ее объем, направленность, необходимость и достаточность должны соответствовать функциям, которые осуществляют конкретный субъект управления.
Достоверная информация позволяет установить конкретные формы проявления в данных условиях тех или иных общественных закономерностей и определить в соответствии с этим цели и действия людей, т.е. конкретизировать пути и средства достижения целей управления.
Эффективность. Суть данного принципа заключается в том, чтобы достигнуть целей управления при наименьших затратах сил, средств и времени. Управление в любой социальной сфере, будь то экономика, образование, культура, безопасность, оборона, внутренние дела и т.д., связано с материальными и духовными ценностями, финансовыми и людскими ресурсами. Поэтому управление, как и всякая общественно полезная деятельность людей, должно осуществляться рационально, эффективно. К критериям эффективности, которые применяются на практике, обычно относят размеры затрат, сроки выполнения задач, сроки окупаемости и др.
