1) институционализацию управления, нашедшую свое выражение в создании новой системы учреждений;
2) повышение эффективности управления, достигавшееся за счет унификации (единообразия), централизации, дифференциации аппарата управления и его милитаризации;
3) изменение принципов комплектования аппарата новых учреждений (коллегий, губерний).
Одной из особенностей петровской государственной реформы стало внедрение в практику государственного управления принципов западноевропейского камерализма — нового для России явления. Получившая широкое распространение в Европе в XVI—XVII вв. камералистика (от позднелат. camera — казна, учреждение) и связанное с ней развитие камеральных наук означали выделение административного управления в самостоятельную сферу, отделение ее от судопроизводства, что не было характерно для традиционной бюрократии. Как принцип и практика административного управления камерализм заключал в себе новые подходы к деятельности аппарата государственных учреждений, наиболее важными из которых являются[15]:
1) функциональность в управлении учреждений;
2) специализация учреждений государственной администрации и канцелярского труда в каждой из сфер государственного управления;
3) регламентация обязанностей чиновников;
4) унификация штатов и жалованья чиновников.
Модернизация общества в условиях «догоняющего» развития могла быть осуществлена только с помощью серии радикальных реформ сверху, включающих коренную реорганизацию всей системы социальных отношений и управленческих структур. В ходе проведенных Петром I реформ была преобразована на новых основаниях система центрального и местного управления, изменен принцип комплектования аппарата новых учреждений, реорганизована армия, подверглись серьезной реорганизации сословные отношения, впервые в истории России создавались органы государственного контроля и надзора.
Таким образом, проведенные Петром 1 преобразования сопровождались рационализацией всех сторон жизни общества, подъемом экономики и культуры. Созданные в ходе петровских реформ новые институты власти и управления оказали значительное влияние на политическое развитие России и модернизацию ее государственной системы в дальнейшем. Но следует признать, что, создав мощное государство, Петр I использовал европейские ценности для укрепления как раз неевропейских элементов русской политической культуры (централизм, деспотизм, бесконтрольность власти).
Неустанно трудясь над тем, чтобы превратить Россию в могучую, уважаемую Европой державу, Петр I ничего не сделал для раскрепощения общества, не предпринял никаких шагов в пользу политической свободы.
В ходе петровских преобразований государственная власть в России приобрела характер абсолютной монархии, опиравшейся на развитый, полностью зависимый от монарха бюрократический аппарат.
При Петре I усиливается личное начало в управлении, желание управлять государством через систему личных поручений. Для этого используется специальный Кабинет — личная канцелярия царя.
Хотя проводимые Петром I реформы государственного управления не отличались систематичностью и строгой последовательностью, при внимательном их рассмотрении нетрудно заметить две задачи, которые оставались для него всегда приоритетными и неоспоримыми, а именно: 1) унификация органов государственного управления и всей системы администрации; 2) проведение через всю администрацию коллегиального начала, которое вместе с системой гласного (прокурорского) и тайного (системы фискалитета) контроля должно было, по убеждению царя, обеспечить законность в управлении.
Главной задачей государственных реформ Петра I являлась радикальная перестройка государственного аппарата. В качестве основных принципов обычно выделяют:
1) институционализацию управления, нашедшую свое выражение в создании новой системы учреждений;
2) повышение эффективности управления, достигавшееся за счет унификации (единообразия), централизации, дифференциации аппарата управления и его милитаризации;
3) изменение принципов комплектования аппарата новых учреждений (коллегий, губерний).
2. Преобразования в системе высшего и центрального управления. Попытка создания новой системы государственной службы. Табель о рангах
Свои преобразования Петр I осуществлял не по строго определенному, заранее составленному плану, а отдельными мерами, путем частных нововведений в центральном и местном управлении. Подтверждением этому может служить то обстоятельство, что первоначально внимание царя было занято преимущественно переустройством областных учреждений, только затем он приступил к организации центрального управления. Из этого обстоятельства некоторые авторы делают вывод, что Петр I намеревался всю тяжесть управления перенести из центра государства в созданные им губернии, но, потерпев неудачу вследствие отсутствия на местах достаточного числа способных людей, обратился к устройству центральных органов администрации, которым подчинил все местные учреждения и передал все области государственного управления.
Преобразования в системе высшего и центрального управления Петр I начал с реорганизации Боярской думы (были отменены пожалования думными чинами), закончившейся упразднением этого высшего аристократического органа Московского государства. К XVIII в. она прекращает свое существование как постоянное учреждение и заменяется созданной при ней в 1699 г. Ближней канцелярией, заседания которой, ставшие с 1708 г. постоянными, назывались Консилией (Советом) министров. Этому новому учреждению, включавшему в свой состав глав важнейших государственных ведомств, Петр I первоначально поручал ведение всех государственных дел во время своего отсутствия.
В 1711 г., отправляясь в Прутский поход, Петр I учредил вместо упраздненной Консилии министров новый правительственный орган — Правительствующий сенат, который со временем превратился в постоянно действующий высший административный и контрольный орган в системе управления государством.
Создавая Сенат, Петр I наделил его весьма широкими правами. Как высший административный орган в государстве он ведал всеми отраслями государственного управления, осуществлял надзор за правительственным аппаратом и должностными лицами всех уровней, исполнял законосовещательные и исполнительные функции, руководил расходами и сбором налогов, ведал торговлей, к нему же перешли функции Разрядного приказа. В конце правления Петра I Сенату были также присвоены судебные функции, сделавшие его высшей судебной инстанцией в государстве. В отличие от прежней Боярской думы, являвшейся сословным органом и делившей власть с царем в Московском государстве, Сенат изначально был создан как чисто бюрократическое учреждение, все члены которого назначались лично Петром I и были ему подконтрольны. По мнению исследователей, именно эта несамостоятельная, подчиненная роль Сената в новой системе власти, его замкнутость лично на самого царя явилась одной из основных причин кризиса высшего государственного управления после смерти Петра I, в «эпоху дворцовых переворотов»[16].
Хотя первоначально Сенат имел некоторое отношение к законотворчеству (издавал «генеральные определения», приравниваемые к законам), в отличие от прежней Боярской думы, он не был законодательным органом. Петр I не мог допустить существование рядом с собой учреждения, наделенного правом творить законы, поскольку считал себя единственным источником законодательной власти в государстве. Став императором (1721) и реорганизовав Сенат в 1722 г., он лишил его всякой возможности заниматься законодательной деятельностью.
Первоначально Сенат состоял из назначаемых государем знатных особ (трое из девяти членов Сената были раньше членами Боярской думы), которым вверялось управление государством во время многочисленных «отлучек» царя. Присутствие Сената собиралось три раза в неделю (понедельник, среда, пятница). Для производства дел при Сенате существовала канцелярия, первоначально возглавляемая (до учреждения должности генерал-прокурора) обер-секретарем (названия должностей и званий по большей части были немецкими), которому помогал экзекутор, следивший за порядком в здании, рассылавший и регистрировавший указы Сената. При сенатской канцелярии находились нотариус, актуариус (хранитель документов), регистратор и архивариус. Такие же должности были (и поэтому определялись одним Генеральным регламентом) в созданных позже коллегиях.
До создания коллегий Сенат осуществлял непосредственное руководство местными правительственными учреждениями в губерниях и уездах через находившихся при нем комиссаров от губерний, что не только существенно снижало возможность эффективного управления территориями огромного государства, но и создавало большие проблемы для нормальной деятельности самого Сената. Своеобразным выходом из положения стало создание при Сенате и в провинциях должности фискалов, в обязанность которых входил негласный надзор за деятельностью государственных учреждений. Уже в 1711 г. при Сенате была введена должность обер-фискала. В 1714 г. был издан специальный указ о распределении фискалов по разным уровням управления. При Сенате состояли обер-фискал и 4 фискала, при губернских правлениях — 4 фискала во главе с провинциал-фискалом, при каждом городе — по 1—2 фискала, позже при каждой коллегии также были учреждены должности фискалов. Фискалы должны были тайно проведывать обо всех нарушениях и злоупотреблениях чиновников, о взятках, разворовывании казны и доносить обер-фискалу[17]. Доносительство поощрялось и даже вознаграждалось материально (часть штрафа, накладываемого на нарушителя или мздоимщика, доставалась донесшему на него фискалу). Введение института фискалов явилось отражением полицейского характера петровской системы управления, стало олицетворением недоверия правительства к органам государственной администрации.
Одним из главных нововведений Петра I стало учреждение в 1718— 1720 гг. новых органов центрального управления, получивших название коллегий. Тем самым правительство решало проблему недостающего звена между Сенатом и местными правительственными учреждениями. Коллегии заменили собой старые приказы и были построены по западноевропейским образцам. За основу было взято шведское коллегиальное устройство, которое Петр I считал наиболее удачным и пригодным для условий России. Работа по созданию коллегий была особенно тщательной и основывалась на внимательном изучении европейских бюрократических форм и канцелярской практики. Для организации новых учреждений из-за границы были выписаны опытные специалисты-практики, хорошо знакомые с канцелярским трудом и особенностями коллегиального устройства («в правостах искусных»).
Преимущество коллегиальной системы Петр I видел в более оперативном и в то же время объективном решении дел: «правление соборное в государстве монаршеском есть наилучшее». Кроме того, царь надеялся, что коллегиальное устройство государственных учреждений позволит существенно ограничить произвол высших чиновников и, что не менее важно, изжить один из главных пороков прежней приказной системы — повсеместное распространение взяточничества и казнокрадства. Коллегиальная система значительно упрощала (с точки зрения устранения прежней путаницы в системе приказного управления) и делала более эффективным государственный аппарат управления, придавала ему некоторое единообразие, более четкие компетенции. В отличие от приказной системы, в основе которой лежал территориально-отраслевой принцип управления, коллегии строились по функциональному принципу и не могли вмешиваться в сферу деятельности других коллегий.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11
