Всего было создано одиннадцать коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская (морская), Штатс-контор (ведомство государственных расходов), Камер-коллегия (ведомство государственных доходов), Ревизион-коллегия (осуществлявшая финансовый контроль), Юстиц-коллегия, Мануфактур-коллегия (промышленность), Берг-коллегия (горное дело), Коммерц-коллегия (торговля) и Вотчинная коллегия, ведавшая, как и в свое время Поместный приказ, различного рода земельными делами (земельными спорами, делами о наследовании земли и т.д.). На правах коллегий находились также учрежденный в 1720 г. в Петербурге Главный магистрат и образованный в 1721 г. Синод. Формально коллегии были подчинены Сенату, контролировавшему их деятельность и посылавшему им свои указы. Однако в действительности какого-то четкого единообразия в субординации там не было: не все коллегии одинаково подчинялись Сенату (Военная и Адмиралтейская обладали значительно большей самостоятельностью по сравнению с другими коллегиями). К тому же коллегии не заменили всех старых приказов. Рядом с ними продолжали существовать приказные учреждения, именуемые либо канцеляриями, либо, как и прежде, приказами (Тайная канцелярия, Медицинская канцелярия, Преображенский приказ, Сибирский приказ).
Указ от 28 апреля 1718 г. постановлял сочинить регламент всем коллегиям на основании Шведского устава, применяя последний к «положению Русского государства». В 1720 г. был также издан Генеральный регламент, вводивший единую для всей страны систему делопроизводства в государственном аппарате. Он состоял из 156 глав и являлся общим для всех коллегий. Коллегии состояли из общего присутствия и канцелярии. Присутствие состояло из президента, вице-президента, четырех (иногда пяти) советников и четырех асессоров (в целом не более 13 человек). Президент коллегии назначался царем (позже императором), вице-президент — Сенатом с последующим утверждением императором. Коллежскую канцелярию возглавлял секретаръ, в подчинении которого находились нотариус или протоколист, актуариус, переводчик и регистратор. Все другие канцелярские чиновники назывались канцеляристами и копиистами и занимались непосредственным производством дел по назначению секретаря. Все вопросы, обсуждавшиеся на заседании присутствия, решались большинством голосов. Правила требовали, чтобы при обсуждении вопроса мнения высказывались всеми членами присутствия по очереди, начиная с младших, а протокол и решение подписывались всеми присутствующими. Это не означало, что коллегиальный принцип полностью исключал личное начало в управлении, лежавшее в основе старой приказной системы. Так же как и в приказах, во вновь созданных коллегиях последнее слово часто оставалось за начальствующими лицами, в данном случае за президентами коллегий, которые вместе с приставленными к коллегиям для контроля за их деятельностью прокурорами своим вмешательством подменяли коллегиальный принцип принятия решений единоличным.
С созданием коллегий были внесены изменения в деятельность Сената, его структуру и функции. При Сенате появились новые должности генерал-рекетмейстера (1720), герольдмейстера (1722), которым Петр I придавал особое значение. Так, генерал-рекетмейстер должен был принимать все жалобы на неправильное решение дел в коллегиях и канцелярии Сената и в соответствии с ними либо понуждать подведомственные Сенату государственные учреждения к справедливому решению дел, либо докладывать о жалобах Сенату. В обязанность ему вменялось также строго следить, чтобы жалобы на низшие органы управления не поступали прямо в Сенат, минуя коллегии. Основными обязанностями герольдмейстера были сбор данных и составление именных послужных списков дворянского сословия, внесение в родословные дворянские книги лиц нижних чинов, дослужившихся до унтер-офицерского чина[18].
Изменился и состав самого Сената. Первоначально его членами являлись все президенты созданных коллегий. Однако вскоре выяснилось, что такая практика не только создавала неудобства в работе Сената, лишая его возможности контролировать деятельность коллегий («ныне сами будучи в оных, как сами себя могут судить»), но и противоречила бюрократическому принципу подчиненности нижестоящих учреждений вышестоящим. Указом от 22 января 1722 г. была проведена реформа Сената. Президенты коллегий были выведены из его состава, их заменили специально назначаемые, независимые по отношению к коллегиям лица (право заседать в Сенате было оставлено лишь за президентами Военной коллегии, Коллегии иностранных дел и на время — Берг-коллегии).
При Петре I начинает формироваться новый для России институт прокуратуры. В 1722 г. при Сенате была учреждена высшая в государстве должность генерал-прокурора, в подчинении которого находились другие агенты правительственного надзора: обер-прокуроры и прокуроры при коллегиях и в губерниях. В обязанности прокуратуры, в отличие от сохранявшегося института фискалов, входило осуществление гласного надзора за деятельностью Сената и коллегий. Особое значение придавалось деятельности генерал-прокурора Сената, названного Петром I «оком государевым» и «стряпчим в делах государственных». Он должен был осуществлять контроль за деятельностью Сената, лично докладывать царю о делах в Сенате, передавать Сенату волю верховной власти. Генерал-прокурор мог остановить любое решение Сената, в его подчинении находилась канцелярия Сената. Все указы Сената получали силу только с его согласия, он же следил за исполнением этих указов. Все это не только ставило генерал-прокурора над Сенатом, но и делало его, по мнению многих, первым лицом в государстве после монарха.
Одним из несомненных достижений петровской реформации и одновременно законодательным закреплением проведенных Петром I преобразований в области государственного управления явилось принятие в 1722 г. Табели о рангах. Она вводила новый порядок прохождения службы. Отныне не знатность и не происхождение должны были стать главным критерием для служебной карьеры, а личные способности и профессиональные навыки служащего.
Новый принцип назначения на должности и продвижения по службе открывал доступ к высшим должностям в государстве более широким слоям населения, в первую очередь представителям мелкого и среднего дворянства. При Петре I дворянство (именовавшееся теперь шляхетством) становится основным сословием, из которого черпались кадры для государственной гражданской службы. По Табели о рангах дворяне как наиболее образованный слой русского общества получали преимущественное право на государственную службу. Если на государственную должность назначался недворянин, он приобретал права дворянства. Петр I самым жестким образом требовал от дворян отбывания государственной службы как их прямой сословной обязанности: все дворяне должны были служить либо в армии, либо на флоте, либо в государственных учреждениях.
Центральная власть стремилась поставить чиновников под жесткий контроль государства. С этой целью был утвержден фиксированный размер оклада государственных чиновников в соответствии с занимаемой должностью, сурово каралось использование должностного положения с целью получения личной выгоды («взяткобрательство» и «взяткодательство»). Вся масса служилых дворян была поставлена в прямое подчинение Сенату (ранее они находились в ведении Разрядного приказа), который осуществлял все назначения по гражданской службе (за исключением первых пяти высших классов). Учет годных к службе дворян и кадровое обеспечение государственной службы были возложены на находившегося при Сенате герольдмейстера, который должен был вести списки дворян и предоставлять Сенату необходимые сведения по кандидатурам на вакантные государственные должности, строго следить, чтобы дворяне не уклонялись от службы, а также по возможности организовывать профессиональную подготовку чиновников.
Табель о рангах устанавливала 14 классных чинов (рангов), дающих право занимать ту или иную классную должность. Занятие классных должностей, соответствующих чинам с XIV по V, происходило в порядке продвижения по службе (карьерного роста), начиная с низшего; высшие чины (с I по V) присваивались по воле императора за особые заслуги перед отечеством и монархом (см. табл. 1)[19].
Следует указать на одну важную особенность петровской Табели о рангах, которая отличала ее от аналогичных актов европейских государств. Она заключалось в том, что присвоение чинов в Табели о рангах тесно увязывалось с конкретной службой тех или иных лиц. Для тех, кто не находился на государственной службе, классные чины не предусматривались. Важно, что в основу продвижения по должности был положен не принцип заслуг, а принцип выслуги (необходимо было начинать службу с самого нижнего чина и служить в каждом из чинов установленное количество лет).
Очевидно, таким путем Петр I намеревался решить одновременно две задачи:
1) заставить дворян поступать на государственную службу;
2) привлечь к государственной службе выходцев из других сословий, для которых оказаться на государственной службе означало единственную возможность получения дворянства, сначала личного, а в перспективе и потомственного (по достижении VIII классного чина).
Однако установленный Табелью о рангах принцип выслуги как основы карьерного роста имел своим следствием развитие ряда негативных явлений в государственной службе, нашедших выражение в распространении в чиновничьей среде психологии чинопочитания. Почитание чина, а не службы, со временем ставшее образом жизни русского чиновничества, разъедало бюрократический аппарат, заставляло служащих государственных учреждений, чтобы продвинуться по служебной лестнице, служить не делу, а начальству.
Таблица I
Петровская Табель о рангах
|
Класс |
Гражданские чины |
Военные чины |
Морские чины |
Придворные чины |
|
I |
Канцлер |
Генерал-фельдмаршал |
Генерал-адмирал |
|
|
II |
Действительный тайный советник |
Генерал от кавалерии; генерал от инфантерии; генерал от артиллерии (в XVIII в. — генерал-аншеф) |
Адмирал |
обер-камергер; обер-гофмаршал; обер-шталмейстер; обер-егермейстер; обер-гофмейстер; обер-шеик; обер-церемониймейстер; обер-форшнейдер (1856) |
|
III |
Тайный советник |
Генерал-лейтенант |
Вице-адмирал |
Гофмаршал; шталмейстер; егермейстер; гофмейстер |
|
IV |
Действительный статский советник |
Генерал-майор |
Контр-адмирал |
Камергер |
|
V |
Статский советник |
Бригадир |
Капитан-командор (XVIII в.) |
Церемониймейстер (с 1884 г) |
|
VI |
Коллежский советник; военный советник |
Полковник |
Капитан 1-го ранга |
Камер-фурьер (до 1884 г) |
|
VII |
Надворный советник |
Подполковник |
Капитан 2-го ранга |
Камер-фурьер (до 1884 г.) |
|
VIII |
Коллежский асессор |
Майор (до 1884 г.) |
Капитан-лейтенант (до 1884 г.) |
|
|
IX |
Титулярный советник |
Капитан; ротмистр (кавалерия) |
Лейтенант |
Камер-юнкер |
|
X |
Коллежский секретарь |
Штабс-капитан; штабс-ротмистр |
Мичман (с 1884 г.) |
|
|
XI |
Корабельный секретарь |
|
|
|
|
XII |
Губернский секретарь |
Поручик |
Мичман (до 1884 г.) |
|
|
XIII |
Провинциальный секретарь; сенатский регистратор; синодский регистратор; кабинетский эегистратор |
Подпоручик; корнет (кавалерия) |
Мичман (до 1884 г.) |
|
|
XIV |
Коллежский регистратор |
Прапорщик (с 1884г. только в военное время) |
|
|
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11
