Как и для других отраслей права, для аграрного права характерна множественность нормативно-правовых актов, регулирующих аграрные отношения. Государство и его органы наряду с законом признают в качестве формы закрепления государственной воли также иные выражения воли народа в подзаконных правовых актах, содержащих нормы аграрного права.
Говоря о соотношении различных источников аграрного права, надо иметь в виду, что с начала 90-х гг. начался процесс усиления дифференциации в аграрном праве. Однако это вовсе не означает, что в настоящее время государство в какой-то мере отказывается от унификации правового регулирования аграрных отношений, основу которого составляет переход на рыночную модель управления аграрной экономикой. Это и проявляется прежде всего в том, что в области аграрного права значительную роль играют унифицированные нормативно-правовые акты, регулирующие многочисленные экономические связи в системе рыночной аграрной экономики, которые складываются между сельскохозяйственными коммерческими организациями в сфере сельскохозяйственной производственной деятельности. Это непосредственно связано с другой тенденцией более общего характера, а именно с усилением юридического единства аграрного права.
Помимо юридических нормативных актов, регулирующих аграрные отношения, являющихся результатом деятельности самого государства, в доктрине и практике выделяются также нормативно-правовые акты сельскохозяйственных коммерческих организаций и органов самоуправления крестьян, играющие особенно большую роль в правовом обеспечении аграрной и земельной реформы на локальном уровне. Подобно государственным юридическим нормативным актам они признаются источниками права как форма выражения локальных норм права, устанавливающих правила поведения субъектов аграрных отношений и содержащих нормы аграрного права.
Под источниками аграрного права следует понимать, таким образом, внешнюю форму выражения государственной воли народа в унифицированных и дифференцированных нормативно-правовых актах компетентных органов государства, сельскохозяйственных коммерческих организаций, органов общественного самоуправления крестьян, предназначенных для регулирования и охраны аграрных отношений, складывающихся в сфере сельскохозяйственной деятельности.
1.2. Особенности источников аграрного права
Для аграрного права как комплексной отрасли права характерно наличие не только комплексного предмета, но и признание в качестве источников собственных норм права, не входящих ни в одну из основных отраслей права.
Согласно традиционному представлению, источники комплексной отрасли права, в том числе аграрного права, включают лишь нормы, имеющие двойную прописку. В действительности специфика источников аграрного права выражается и в механизме их законодательного закрепления — они часто служат формой выражения в специальных актах аграрного законодательства, которые не входят ни в одну из основных отраслей законодательства. В этом и состоит специфика источников аграрного права, большинство норм которого устанавливается комплексными нормативно-правовыми актами, предназначенными специально для регулирования аграрных отношений.
Такие комплексные юридические нормативные акты могут быть направлены на унификацию правового регулирования отдельных видов сельскохозяйственной деятельности (например, Указ Президента Российской Федерации от 18 июня 1996 г. № 933 «О Федеральной целевой программе стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации»). В то же время они могут содержать также дифференцированные правовые нормы, поскольку правовая унификация не является исчерпывающей и не исключает необходимости дифференцированного правового регулирования сельскохозяйственной деятельности отдельных субъектов аграрных отношений с использованием различных методов правового регулирования[4].
Для таких комплексных актов характерна общность коренных положений, единство в юридическом содержании регулируемых аграрных отношений. В состав комплексных правовых актов, оформляющих превращение совокупности пограничных правовых институтов в новую комплексную отрасль — аграрное право, входят также нормы гражданского, административного, трудового, иных основных отраслей права. В разноотраслевой принадлежности входящих в комплексные нормативные акты правовых норм и проявляется их комплексный характер.
Однако превалируют в комплексных актах правила, относящиеся к организации сельскохозяйственного производства. Число таких специальных правовых актов, изданных специально для регулирования отношений, возникающих в сфере сельскохозяйственной деятельности, за последние годы заметно возросло. С 1991 по 1997 г. по вопросам АПК было принято 23 закона, 25 указов Президента Российской Федерации, 95 постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. Тридцать законопроектов и пять проектов постановлений Правительства Российской Федерации находилось в апреле 1997 г. в стадии рассмотрения или завершения разработки.
Многочисленные нормативно-правовые акты, регулирующие аграрные отношения, можно разделить на несколько групп.
Во-первых, это правовое обеспечение аграрных преобразований в рамках общего курса экономических реформ, проводимая аграрная реформа, направление и ход которой определили принятые законы и указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации. В результате создана определенная правовая база для формирования новой аграрной структуры в рыночных условиях, реализации земельной и аграрной реформ.
Во-вторых, современный курс на формирование рыночной аграрной экономики имеет много особенностей, связанных с тем, что в аграрном праве находят отражение не только частноправовые, но и публично-правовые интересы. В связи с этим обосновано усиление регулирующих функций государства, создающего необходимые правовые предпосылки для развития рыночной среды всех участников хозяйственного оборота независимо от форм собственности.
Можно выделить, таким образом, вторую группу законов и нормативно-правовых актов, обеспечивающих экономические условия функционирования АПК. Ими закрепляются специальные правила по вопросам стабилизации агропромышленного производства, формирования рынка сельскохозяйственной продукции и продовольствия, государственного регулирования его функционирования, меры государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, совершенствования организационной структуры государственного управления и хозяйственно-экономического самоуправления в АПК Российской Федерации.
В-третьих, переходу аграрной экономики на рыночный путь в значительной мере способствовали специальные нормативно-правовые акты по вопросам селекции, семеноводства, племенного животноводства, ветеринарии, мелиорации земель.
В-четвертых, общей тенденцией развития аграрного права при переходе к рыночной аграрной экономике стало повышение роли закона в регулировании сельскохозяйственных договоров, связанное с освобождением сельскохозяйственного договорного права от административных начал. Это касается как договоров в сфере реализации сельскохозяйственной продукции и продовольствия, так и договоров в сфере материально-технического обеспечения сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств.
Наконец, особое значение для стабилизации и развития АПК имеет та группа специальных нормативно-правовых актов, которые решают вопросы социального развития села. В этой сфере, как и ранее, преобладают до сих пор подзаконные нормативно-правовые акты, обеспечивающие реализацию федеральных и региональных целевых программ по электрификации, газификации и водоснабжению села, дорожному строительству, развитию средств связи, радиовещания и телевидения в сельской местности.
Однако одновременно по мере укрепления парламентаризма неуклонно возрастает роль законодательных актов в решении проблем социального развития села и инженерного обустройства сельских территорий. Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации разработана новая редакция Федерального закона «О социальном развитии села», проект которого дважды рассматривался на заседании Комитета Совета Федерации по аграрной политике. Наряду с этим разработаны проекты Федеральных программ на 1998 — 2000 гг. по жилищному и культурно-бытовому строительству на селе, строительству дорог, электрификации, газификации, водоснабжению, развитию связи.
Специализированность нормативного материала, регулирующего аграрные отношения, дает основания отнести подобные акты, которые не входят ни в одну из основных отраслей права, к аграрному праву.
Именно этим отличается аграрное право от других комплексных отраслей права, которые состоят исключительно из норм, рассредоточенных в различных источниках других отраслей права. Поэтому лишь с известными оговорками можно признать положение о том, что комплексные отрасли права не имеют собственных источников и соединяют в себе лишь разноотраслевые правовые нормы[5].
Наряду со специализированными нормативными источниками, регулирующими аграрные отношения, ту же задачу призван решить комплекс норм, содержащихся в отраслевых актах гражданского, трудового, административного, земельного, водного, лесного законодательства, регулирующих определенные стороны аграрных отношений с применением присущих им методов. Это прежде всего нормы, касающиеся многочисленных экономических связей, складывающихся с участием сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств в сфере отношений собственности, товарно-денежного обмена, договорных и обязательственных отношений.
В российской аграрно-правовой доктрине нормы основных отраслей права, регулирующие аграрные отношения, рассматриваются как нормы с «двойной пропиской». В наличии таких правовых норм, относящихся одновременно и к основной, и к комплексной отрасли права, и состоит одна из особенностей источников аграрного права как комплексной отрасли права.
Однако акты основных отраслей законодательства, регулирующие аграрные отношения, не входят в состав аграрного законодательства. Аграрное право, в состав которого входят нормы других отраслей права, шире, нежели аграрное законодательство, которое состоит из нормативных актов, имеющих одну отраслевую прописку.
1.3. Классификация источников аграрного права
В аграрно-правовой доктрине распространенной является трехчленная классификация источников аграрного права. Они делятся по способу правотворчества на нормативные правовые акты государства, акты санкционированного и делегированного правотворчества.
В аграрном праве в большей степени, чем в других отраслях права, используются в качестве источников права акты санкционированного и делегированного правотворчества. Санкционирующая деятельность — многообразная правовая деятельность государства по утверждению, рассмотрению, одобрению нормативных актов сельскохозяйственных коммерческих организаций и органов общественного самоуправления крестьян — Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов (АККОР).
Если санкционирование в узком смысле тождественно правовой деятельности государства, придающей юридическую силу уже выработанным нормативным актам сельскохозяйственных коммерческих организаций и органов общественного самоуправления крестьян, то поручение государства сельскохозяйственным кооперативам, акционерным обществам, аграрным товариществам, АККОР издавать нормативные правовые акты для регулирования аграрных отношений должно рассматриваться в качестве делегированного правотворчества. Такая трактовка делегированного правотворчества в полной мере учитывает специфику правотворческой деятельности сельскохозяйственных коммерческих организаций и органов общественного самоуправления крестьян, которая осуществляется на основе общего полномочия государства.
