Идея раздвоения личности государства вытекает из нетипичности частно-правовых отношений для государства. Государство как суверен, основная цель которого – властвование, в сфере частного права властвовать не должно, т.е. утрачивает свой сущностный признак. Однако от этого оно не перестает быть государством, а лишь временно надевает другую маску – маску казны (фиска). Казна не властвует, а государство – не участвует в частно-правовых отношениях. В то же время казна и есть государство. Это раздвоение личности государства, которое появилось еще в римском праве, оказалось крайне ценной находкой как для публичного, так и для частного права. Поэтому оно сохранилось во многих странах континентальной системы права[7].
В России казна как субъект права, как частно-правовая сторона государства отсутствует, несмотря на то, что данный термин широко используется в законодательстве и доктрине. Однако такое использование касается, в основном, публичного права. Казна понимается, прежде всего, как система государственных органов, осуществляющих сбор и распределение бюджетных средств, причем основное внимание уделяется в ней не столько организационно-имущественному механизму, сколько контрольно-надзорному. В частности, должностных лиц казначейства волнуют, скорее всего, административные рычаги, а не изъятие всех бюджетных операций из рук банков и иных субъектов частного права.
Казначейство (и прежде всего федеральное) не выступает как универсальный субъект права, представляющий государство в имущественных отношениях. Это система управления лишь частью доходов и расходов государства. Во-первых, в сферу казначейства попадают, главным образом, безналичные денежные средства, да и то не все. Имущество в его налично-вещественной форме находится в управлении (ведении) других органов государства (в основном это органы по управлению государственным имуществом). В отношении такого имущества органы казначейства в лучшем случае надзирают за сбором приносимых им доходов. Еще один участок, где роль казначейства заметна, это участок, на котором наличное имущество обращается в деньги, подлежащие зачислению в казну, или, напротив, бюджетные средства расходуются на приобретение вещей. Во-вторых, имущество, закрепленное за государственными юридическими лицами на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, изымается из подведомственного казначейству имущества. Казначейство контролирует лишь некоторые направления использования этого имущества. Его компетенция ограничена вещными правами, предоставленными государственным юридическим лицам. «Казначейство, как, впрочем, и иные органы, не вправе действовать по своему усмотрению, игнорируя данные права»[8].
Хочется подчеркнуть, что некоторые субъекты РФ и муниципальные образования пошли по пути построения своих имущественных отношений при помощи модели единой казны. К ним все сказанное ниже не относится. Однако они являются лишь исключениями из общего правила. И до тех пор пока Российская Федерация будет исходить из иных принципов участия государства в имущественных отношениях, подобные исключения погоды делать не будут.
Наиболее опасным последствием отсутствия в России казны как субъекта права является угроза смешения публичной власти государства и частно-правовых отношений, в результате чего последние могут подвергнуться искажениям, препятствующим их нормальному развитию. Там, где должны господствовать рыночные механизмы, появляется «государственный кулак» имеющиеся проблемы загоняются внутрь, чтобы выйти на поверхность в самых уродливых и болезненных формах.
Менее важным системно, но куда более болезненным на практике является то, что в отношении отдельных частей государственного имущества установлены разные, а подчас и противоречащие друг другу правила игры. Трудно разобраться, где, когда и чем нужно руководствоваться. Неясно, кто, за что и перед кем отвечает. Все это ущемляет права частных лиц в их отношениях с государством и затрудняет налаживание эффективной системы использования государственного имущества.
Огромная территория России и многообразие социальных форм деятельности людей на ней требуют дифференциации государственной собственности на несколько уровней. Построить единую казну в таких условиях возможно, но бюрократические издержки при этом будут так велики, что перевесят достоинства этой либеральной по сути идеи. Такая казна потеряет управляемость, никто не будет знать, что и кому принадлежит, и в результате эффективное использование, а во многих случаях и сохранность государственной собственности окажутся под еще большим вопросом, чем сейчас.
В то же время многосубъектность государственной (муниципальной) собственности не должна исключать ответственности одних государственных (муниципальных) собственников по долгам других. Однако такая ответственность должна зависеть от того, могла ли повлиять деятельность одного субъекта государственной собственности на платежеспособность другого. Например, если Российская Федерация определяет круг доходов, которые могут зачисляться в бюджеты ее субъектов, она в этой части ответственна за их неплатежеспособность. Точно так же и субъекты РФ, передавая или изымая имущество у муниципальных образований, должны отвечать за то, что те не смогут расплатиться по своим долгам. Иными словами, субъекты более высокого уровня должны отвечать за долги нижестоящих субъектов. Что касается ответственности нижестоящих по долгам вышестоящих, то она должна иметь место, но в пределах переданных нижестоящим субъектам имущественных ценностей.
«Принцип единства казны в российских условиях должен касаться, в первую очередь, ответственности государственных (муниципальных) образований по своим долгам и по долгам иных субъектов государственной собственности. Что касается управления казенным имуществом, то оно может быть разделено между разными государственными (муниципальными) собственниками. Это обеспечит эффективность использования государственной собственности в рыночных условиях. Контроль же за рациональным использованием должны осуществлять все звенья государственной машины, поскольку они будут отвечать по долгам друг друга. Причем взаимная ответственность и будет тем организационным толчком, который приводит в действие контрольные механизмы»[9].
Принцип ответственности по обязательствам одного субъекта государственной (муниципальной) собственности имуществом другого предполагает, что все государственное (муниципальное) имущество должно быть предметом для взыскания кредиторов. В этих условиях весьма странно будут выглядеть нормы о том, что государственные (муниципальные) предприятия и учреждения не отвечают по долгам государственных (муниципальных) образований. Уж если один собственник будет отвечать по обязательствам другого, то тем более по его долгам должны отвечать созданные им предприятия и учреждения. В противном случае государство сможет легко избежать взыскания, просто передав имущество созданным им предприятиям и учреждениям.
Возложение на государственные предприятия и учреждения ответственности по обязательствам государства не подрывает краеугольных положений теории юридического лица. Признак самостоятельной имущественной ответственности того или иного субъекта гражданского права не исключает того, что он может отвечать за других субъектов. Главное, чтобы ответственность за других не становилась общим правилом. Но в нашем случае этого не произойдет. Ведь государственные юридические лица будут отвечать за долги государства лишь в случае неплатежеспособности последнего. Основания такой неплатежеспособности должны быть установлены в законе и, в любом случае, будут исключениями. Неплатежеспособность государства не должна наступать, скажем, ежемесячно или ежеквартально. А раз так, то признак самостоятельной ответственности юридического лица сохранит свое значение.
Сказанное, однако, не означает, что не может быть государственного (муниципального) имущества, забронированного от взысканий кредиторов. Просто эту категорию объектов нужно определять иначе. К ней не должно относиться имущество, которое может быть использовано в процессе обычной хозяйственной деятельности. От претензий кредиторов должны быть защищены наиболее значимые объекты, скажем, те, которые являются национальным достоянием страны (Кремль, Эрмитаж и т.п.) или специально предназначены для осуществления государством его функций (вооружения, тюрьмы и т.д.). Общее описание имущества государства, забронированного от взысканий кредиторов, должно быть дано в ГК. Иначе складывается странная ситуация: важнейшие объекты государственной собственности формально не забронированы от взыскания кредиторов, а столы и стулья в каком-либо учреждении не могут быть арестованы и проданы.
Неточность, допущенная разработчиками ГК, открывает дорогу для ревизии его положений в актах публичного права. Чего проще – сказать, что это не обычные имущественные отношения, а отношения особого рода, определяемые таким образом в целях налогообложения или в целях обеспечения единства бюджетного процесса, - и спокойно нарушать основополагающие принципы частно-правового регулирования. Наша правоприменительная практика дает тому немало примеров. Возьмем, к примеру, проблему возмещения убытков, причиненных налогоплательщикам неправомерным изъятием у них недоимок, пени и штрафов по налогам. Налоговый кодекс содержит на сей счет куда менее благоприятную для налогоплательщиков норму по сравнению с ГК. То же самое касается и Бюджетного кодекса, в части, касающейся государственных займов[10].
Между тем публично-правовые отношения по поводу имущества невозможны. Власть и подчинение воздействует только на то, что способно на них реагировать и им подчиняться, т.е. на поведение людей, наделенных сознанием и волей. Вещи не могут подчиняться, изменяясь по желанию людей. Напротив, они выступают как данность, с которой нельзя не считаться. Поэтому-то власть над имуществом со времен римского права целиком относилась к предмету частного права. Здесь свобода поведения человека касается только его самого, поскольку вещь изменить он не может.
В тех случаях, когда частное лицо совершает какое-либо действие с имуществом, но под влиянием государственного принуждения, налицо сразу два отношения: публично-правовое, в рамках которого применяется принуждение, и частно-правовое, в рамках которое возникает, изменяется, передается или прекращает существовать это имущество. К первому отношению применяются нормы публичного права, в том числе их санкции. Второе, хотя и связано с первым, поскольку возникает во исполнение его, но имеет самостоятельную судьбу. Если принуждение не основано на законе, частно-правовое отношение становится тем инструментом, который позволяет осуществить не только реституцию, но и эффективную компенсацию всех потерь. В противном случае невозможно объяснить, почему происходит реституция, а не обычное наказание виновного в незаконном принуждении.
Трактовка имущественных отношений как исключительно частно-правовых позволит обеспечить эффективную защиту интересов частных лиц при любых контактах с государством. Но она также гарантирует построение всех имущественных отношений в соответствии с нормами, максимально соответствующими их природе. В условиях ее господства будет невозможно, к примеру, вести речь об иммунитете бюджетов или трактовать договор комиссии без учета норм ГК, а лишь «в целях налогообложения».
Классификация субъектов гражданского права в нынешнем ГК предстает как трехчленная, где помимо граждан (физических лиц) и лиц юридических выделяются также государство, государственные и муниципальные образования. Последнюю категорию субъектов обычно именуют собирательным термином «государство». И в этой работе автор поступает так же. Тем самым признается особый характер гражданско-правовой личности государства. В чем же он состоит?
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13
