Следует отличать нормативно-правовой акт от актов, нормы которых не носят нормативный характер и рассчитаны лишь на однократное действие. Их принято называть актами применения права или правоприменительными актами. Нормативно-правовые акты следует отличать от нормативных актов (инструкции, которые определяют правила обращения с электротехникой, с конструкторскими наборами и т.д.), которые не являются правовыми, ибо содержат технические, а не правовые нормы. Большинство ученых, специализирующихся в теории государства и права, формируя понятие нормативно-правового акта в разных редакциях, сходятся в том, что его сущность определяется тем, что он является не только письменным документом, принятым с соблюдением установленных процедур компетентным государственным органом для установления, изменения или прекращения нормы права, содержащей правило общего характера, распространяющееся на определенный круг лиц [10. с. 77 - 82].
Итак, нормативно-правовой акт - это документ, зафиксированный в соответствующих носителях, принятый с соблюдением установленных процедур компетентным государственным органом, устанавливающий, изменяющий или прекращающий нормы права, содержащие правила общего характера, адресованные во времени и пространстве определенному кругу лиц. Понятие «нормативно-правовой акт» охватывает великое многообразие правовых норм, регулирующих бесчисленное множество связей, пронизывающих человеческое общество.
Все нормативно-правовые акты находятся между собой в системной связи, обладают определенной юридической силой. Юридическая сила нормативно-правового акта зависит не только от места и положения органа, но и от компетенции, которой он наделен государством. По определенным основаниям нормативно-правовые акты классифицируются на соответствующие виды. По содержанию акта, по органу и процедуре принятия могут быть выделены: 1) закон; 2) подзаконный нормативно-правовой акт. Нормативно-правовой акт имеет свою структуру (преамбулу, разделы, части и т.д.). Правовые нормы в различных нормативно-правовых актах излагаются разными способами — от полного соответствия правовых норм статьям до изложения нормы права в разных статьях и даже в разных нормативно-правовых актах. Так, в уголовном праве уголовно-правовая норма соответствует статье Уголовного кодекса, а в гражданско-правовых — не всегда. Нормативно-правовой акт является наиболее распространенным, более того, считается наиболее классическим и перспективным для цивилизации XXI века. Как известно, нормативно-правовые акты классифицируются по отраслевому принципу или, если сказать по-другому, по их принадлежности к конкретным отраслям права (конституционные, административные, уголовные, финансовые и т.д.) [35. с. 542 - 544].
Другим основанием деления нормативно-правовых актов служат субъекты, их издавшие. По этому основанию эти акты можно распределить по следующим группам: акты органов государства; акты органов местного самоуправления; санкционированные государством акты общественных организаций; акты непосредственной демократии (например, референдум). Эту классификационную группу актов можно дифференцировать на более конкретные, узкие группы. К таковым можно отнести акты парламента, областной Думы (законодательного собрания области), правительства, администрации области, министерства, управления, муниципального органа и т.д. Ведущим или, как его еще называют, центральным основанием классификации нормативно-правового акта является юридическая сила. Она помогает определить место, значение, функциональную силу, верховенство, уровень подчиненности акта. Иерархическая субординация акта зависит от конституционного положения и компетенции органа, его издавшего.
Структура системы законодательных актов любого государства признает деление ее на два больших блока - на законы и подзаконные нормативно-правовые акты. В последнем отражается принцип верховенства закона, а также собственное его содержание.
Закон — это принимаемый в установленном Конституцией (Основным Законом) порядке и обладающий высшей юридической силой нормативно-правовой акт в пределах своего функционирования (общественный и государственный строй, принципы организации деятельности государственного аппарата, хозяйственное и культурное развитие общества, уголовная политика и т.п.). Высшая юридическая сила закона с точки зрения его юридического качества, как отмечает академик В.В.Лазарев, означает:
а) все другие правовые акты должны вытекать из закона и не противоречить ему; если же таковые возникнут, то будет действовать закон, а не несогласующийся с ним нормативно-правовой акт;
б) закон не подлежит утверждению каким-либо иным органом, он может быть изменен или отменен только органом, его принявшим;
в) законы уступают только общепризнанным нормам международного права.
На основе этих юридических качеств можно выделить ряд признаков закона. К основным из них относят такие: а) принимаются только органом законодательной власти или посредством референдума; б) процедура его подготовки и принятия определяется Конституцией и регламентом палат парламента конкретного с устоявшимися демократическими традициями государства; в) правовой закон выражает волю и интересы народа; г) по отношению к другим нормативно-правовым актам обладает высшей юридической силой; д) регулирует наиболее важные, приоритетные общественные отношения; е) порядок изменения и отмены осуществляется по более сложной схеме, нежели подзаконные нормативные акты.
Законы подразделяются на две большие группы - конституционные и федеральные. К первым относятся законы, регулирующие вопросы общественного и государственного устройства (Конституция РФ, Закон об избирательном праве, Закон о Конституционном суде, Закон об основных принципах местного самоуправления Российской Федерации и другие). Среди законов по своей значимости и юридической силе особое место отводится конституциям государств, в том числе и Конституции Российской Федерации[5]. Особое место в системе права занимают нормативные акты (указы) президентской власти[6]. Они являются актами исполнительной власти и носят подзаконный характер. Президентские нормативные указы могут в соответствии с Конституцией приостанавливать или корректировать законы лишь в условиях военного или чрезвычайного положения. К подзаконным нормативным актам относятся постановления и распоряжения правительства, нормативные акты отдельных ведомств (распоряжение министра иностранных дел, инструкция Министерства образования и т.п.). Нормативно-правовые акты но своему качественному содержанию подразделяются на законы, указы, постановления, инструкции, распоряжения, договоры, приказы[7].
2. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОЙ ТЕОРИИ
2.1 Конституция и государство
Первые конституционные акты или конституции в современном смысле этого слова (Великобритания, США, Франция) не случайно появились в XVII—XVIII вв., хотя государство возникло намного раньше. Именно тогда человечество осознало высшую ценность личной свободы и в связи с этим необходимость обуздать государство, заставив его подчиняться каким-то заданным правилам. Представления о конституции были разработаны раньше (в частности, Аристотелем), но они вращались в основном вокруг вопросов о рациональном устройстве государственной власти в соответствии с понятиями демократии и справедливости. Но даже в этом ограниченном понимании основные законы не привились в древних государствах. Во времена Римской империи этим термином назывались императорские указы, а в средневековье — акты о феодальных вольностях.
Демократические революции XVII—XVIII вв. были вызваны потребностью не просто переустройства власти, а, главным образом, нахождения оптимального соотношения между властью и свободой. Поэтому как английская конституционная система, так и писаные конституции США и Франции в первую очередь решали именно эту задачу. В США это было сделано с определенной «осечкой», ибо создатели Конституции, принятой в 1787 г., попытались обойтись без раздела о правах и свободах граждан, посчитав достаточным английский принцип «что не запрещено, то дозволено». Но народ быстро заставил законодателей поправить положение, вследствие чего спустя два года был принят Билль о правах (первые 10 поправок к Конституции). Таким образом, конституция является элементом определенной философии государства, и эта философия основывается на понимании опасности ничем не ограниченной власти государства для свободы и благополучия человека. Эта опасность ясно проявлялась в абсолютизме феодальных монархий, и демократические антифеодальные революции выдвинули требования о принятии конституций как раз для того, чтобы сокрушить этот абсолютизм [3. с. 16 - 25].
С тех пор прошло много лет, и может показаться, что угроза для свободы со стороны государства вроде бы исчезла. Но это не так, хотя за последние два столетия демократия существенно окрепла. Не говоря уже о том, что в XX в. многие народы, добившиеся демократии, попали под гнет тоталитаризма, являющегося своеобразным аналогом неограниченного абсолютизма, тенденция злоупотребления властью объективно присуща любому государству — даже самому демократическому. Поэтому любое цивилизованное общество нуждается в конституции и создании режима ее неуклонного соблюдения. Противоречие «государство — конституция» неизбежно, но не опасно, если общество находит в себе силы для его преодоления на разумных началах, без насилия.
К числу важнейших функций конституции относится закрепление преемственности в развитии государственности (в англосаксонских странах это понятие более точно определяется через термин «континуитет», т.е. непрерывность, преемственность государственной власти), тем самым конституция подчеркивает незыблемость государственности, несмотря ни на какие революции, государственные перевороты или перестройки. В нынешней российской Конституции эта функция выражена в двух аспектах - в преамбуле говорится о сохранении исторически сложившегося государственного единства и о возрождении суверенной государственности России. Первый аспект, страдающий некоторой неясностью, следует, по-видимому, понимать как неделимость территориального пространства, на котором исторически сложилось Российское государство. Второй — как признание фактической утраты Российским государством своей суверенности в годы вхождения в состав СССР и стремление восстановить ее. Преамбула не имеет нормативного значения, а значит, каких-либо прямых правовых последствий ее формулировки не порождают, хотя морально-политическое значение ее деклараций весьма велико.
В конституциях почти всегда подчеркивается, что они принимаются народом или от имени народа. В Конституции США, например, использована формула «Мы, народ Соединенных Штатов Америки...», ФРГ - «немецкий народ... принял в силу своей учредительной власти настоящий Основной Закон», Франции - «французский народ одобрил... Конституционный закон». Российская Конституция заимствует этот подход - ее преамбула, содержащая ряд принципиально важных положений, построена как длинная, но единая грамматическая фраза: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации,... принимаем Конституцию Российской Федерации». Тем самым подчеркивается главный источник учредительной конституционной власти - народ, а Конституция как бы юридически связывает народ и государство, выражает правомерность власти над людьми [3. с. 16 - 25].
Конституции также обычно закрепляют народный суверенитет, тем самым признавая, что никто, в том числе и государственная власть, не вправе отнять у народа верховного права самому решать свою судьбу. Тут естественное право получает позитивное закрепление. Впервые принципы национального суверенитета были определены французской Декларацией прав человека и гражданина 1789 г., а затем они были заимствованы многими другими государствами. Конституция Италии, например, в первой же статье утверждает, что «суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и в границах, установленных Конституцией». В Конституции Российской Федерации этот вопрос решен также однозначно: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ч.1 ст.3). Из подобного рода формулировок вытекает право народа на свержение тиранической власти, если она нарушает его естественные права и основывается на насилии. В этом подлинный, хотя и скрытый, смысл принципа народного суверенитета.
