Подготовленный по поручению Временного Правительства проект Правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений (утвержденный особым законом от 9 июня 1917 г.) предусматривал регламентацию различных видов добровольных объединений земский учреждений и, что представляется наиболее важным, различия между такими объединениями, исходя из функций и целей их создания. Право на создание того или иного вида объединения предоставлялось губернским, уездным и волостным земским учреждениям, а также городским и поселковым управлениям на основании постановлений соответствующих земских собраний, городских и поселковых дум.
Товарищества образовывались для совместного участия в торговом, промышленном и ином предприятии, т.е. для коммерческих целей, направленных на удовлетворение общих потребностей. Союзы могли создаваться, как общие - по всем предметам ведения этих учреждений, так и специальные - по отдельным отраслям их ведения. Таким союзам могли передаваться все права земских собраний и городских дум, за исключением права налогообложения и издания, обязательных для населения постановлений.
Для обсуждения общих вопросов, касающихся потребностей земских и городских учреждений, могли созываться Съезды их представителей. Состав и порядок созыва Съезда определялся учреждениями, принявшими решение о его созыве. 7 июня 1917 г. на заседании Временного Правительства было утверждено Положение о Всероссийском земском союзе, который определялся как объединенная организация земских учреждений и был призван осуществлять мероприятия, вызываемые: а) потребностями и задачами обще земского характера, б) войной и ее последствиями, в) иными причинами по соглашению с соответствующими правительственными учреждениями. Для реализации поставленных задач Земскому союзу предоставлялось право учреждать предприятия, учебные заведения, издавать и распространять печатные материалы. Руководство Союзом осуществлялось Собранием уполномоченных, в состав которого входило по три представителя от каждой губернии, избираемых губернскими земствами.12
Грандиозная работа по созданию муниципального законодательства была проведена в кратчайшие сроки, как уже говорилось выше, в срок около 6 месяцев. Иллюстрацией интенсивности работы может служить, например, тот факт, что заседание Временного Правительства, утвердившее вышеупомянутое Положение о Всероссийском земском союзе, началось, согласно Журналу заседаний № 101 от 7 июня 1917 г., в 21 час. 45 мин. Отдадим же должное этому как бы мало замеченному титаническому подвигу российских законодателей: Н.Н. Авинова, Б.Б. Веселовского, В.Н. Твердохлебова, Д.Д. Протопопова, В.Н. Шретера, А.А. Станкевича, И.Ф. Цызырева, Н.М. Тоцкого, Д.И. Калистова, А.В. Терского, Н.Н. Виноградовского, А.А. Буртова и др. Созданное ими законодательство по всеохватности вопросов и глубочайшей проработанности выстраивалось в новую для России отрасль права - право муниципальное.
Послеоктябрьскую судьбу местного самоуправления отличает коренная ломка его идей, принципов и институтов.
2.3 Сравнительный анализ реформ самоуправления второй половины XIX в. начала XX в.
Не смотря на то, что обе реформы были направленные на достижение одной и той же цели - создание органов местного самоуправления у них немного схожих черт, однако они все-таки есть. В обоих случаях изменение экономической ситуации в стране повлекло за собой преобразования политической и правовой систем государства. Особенно ярко это выразилось в создании органов местного самоуправления, и в том, и в другом случае. В дореформенный период большая часть населения не имела права участвовать в создании и работе органов власти низшего уровня. Но в ходе проведения демократических преобразований такая возможность появилась. В обоих случаях, структура органов местного управления и их компетенция примерно одинаковы. Органы местной власти являлись выборными и состояли из представительного и исполнительного органов, а также главы местного самоуправления. Они занимались исключительно хозяйственной и социальной деятельностью: образованием, здравоохранением, благоустройством, статистикой. На эти цели органы местного самоуправления использовали местные налоги и часть государственных. Однако на этом схожие моменты заканчиваются. Земства были гораздо более зависимыми от выше стоящих органов государственной власти, чем современное местное самоуправление. В середине 19 века глава местного самоуправления либо назначался губернатором, либо являлся предводителем дворянства. Причем он возглавлял как представительный, так и исполнительный орган. Сельское и городское самоуправление в значительной мере зависели от государственных, бюрократических и полицейских учреждений.
В наше время, местное самоуправление более свободно, по закону оно обособленно от государственной власти, и та не может вмешиваться в дела органов самоуправления. Граждане сами определяют структуру, организацию, формы работы представительного и исполнительного органа. Однако по большей части региональные власти всячески препятствуют развитию местного самоуправления, потому что в противном случае они теряют часть власти, финансов и собственности. Но сотрудничество государственной и местной властей дают неплохие результаты. Это подтверждают успешная деятельность земств и городских управ, которые неплохо справлялись со своими задачами.
ГЛАВА 3. МЕСТНОЕ И ЦЕНТРАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX в. НАЧАЛА XX в.
3.1 Проблема правового регулирования отношений
Характер связей в системе государственного управления России в XIX - начале XX вв. определялся самодержавной природой верховной власти. В правовом мировоззрении современников каждый орган, каждое должностное лицо рассматривались как представители монарха, несущие ответственность лишь перед ним13, а границы осуществления властных полномочий определялись не правом и законом, а высшей волей царя. Этим объяснялась и практическая невозможность провести в системе государственного управления четкое разделение властей ни по вертикали, ни по горизонтали. Основная часть управленческих полномочий была сконцентрирована на уровнях центра и губернии - крупнейшей устойчивой административно-территориальной единицы в империи. Отношения губернатора с центром строились на основе ответственности перед императором и начальственного надзора со стороны правительства. Децентрализация, сопровождаемая разделением сфер ведения и наделением самостоятельного принятия решений, характерная для процесса регионализации, была несовместима с основными принципами российского государственного устройства. Вследствие этого многочисленные планы создания на основе национального или административно-территориального принципов областей-автономий и выделения регионального уровня управления не имели шансов на осуществление.
Разумеется, управлять такой империей, как Россия, населенной многочисленными народами на территориях, в разное время приобретенных государством, на основе унифицированной модели организации местного управления, суда, земельных и социальных отношений было невозможно. Правительство использовало различные варианты построения системы администрации и самоуправления в центральных и окраинных губерниях, в Сибири и на Кавказе, в Польше и Финляндии, исходя из политической целесообразности и эффективности государственного управления.
«Централизация не сопровождалась ни единообразием, ни упрощением: административный аппарат монархии основывался на местных обычаях и институтах, смешивая и объединяя, но, не уничтожая их», - эта характеристика модели взаимоотношений между центром и провинциями Франции при Старом режиме применима и к самодержавной России.
Использование разнообразных моделей организации местного управления и самоуправления в России предполагало сохранение преобладания управленческих связей, основанных на монополии центра в определении организационной структуры, целей и методов управления, отношениях подчинения и начальственного надзора. Земская и городская реформы 1864 - 1870-х гг. являлись единственными реформами децентрализации управления в России XIX - начала XX вв. и впервые поставили перед правительством проблему использования связей нового типа. Определив сферу ведения земств и городских органов, правительство наделило местные сообщества некоторыми правовыми гарантиями самостоятельности в принятии решений по вопросам местного значения и сохранило за собой право осуществления контроля. Именно пределы и способы осуществления правительственного надзора, составляющего содержание отношений органов самоуправления и государственной власти, а также правовые формы регулирования этих отношений являлись одной из самых дискуссионных и трудноразрешимых проблем управления в России во второй половине XIX- начале XX вв.
Исследователь проблем местного самоуправления А. Колесников писал в 1921 г.: «время абсолютизма настолько приучило отождествлять государство, с одной стороны, монарха и его чиновников, с другой, что естественно, органы самоуправления, стоящие вне бюрократии, имеющие совершенно иной источник власти», казались учреждениями, имеющими «негосударственную природу»14. Теория общественного самоуправления, которая, по мнению А. Колесникова, «могла сложиться только в эпоху абсолютизма», приравнивала правовой статус органов местного самоуправления к положению частного лица. Следовательно, земские собрания, управы и должностные лица должны были получить те же судебные гарантии прав, что и их избиратели. В либеральной концепции реформ местного управления 1850-1870-х гг. само понятие местного самоуправления трактовалось как «взаимодействие народной воли и местных властей в пределах закона и под сенью суда»15. Не только общественные деятели - А. Васильчиков, К. Кавелин - предлагали передать решение вопросов о законности действий органов самоуправления и «пререканиях» с представителями коронной администрации судебным учреждениям. Идеи такого рода были высказаны и в правительственных кругах, в частности, в одном из первых проектов создания системы административной юстиции 1862 г. было предложено распространить судебный контроль на деятельность земских учреждений, изъяв их из «начальственной подчиненности». Однако реформаторы-прагматики, работавшие над составлением проектов Судебных уставов и Положения о земских учреждениях, отрицали саму мысль об установлении судебного контроля над деятельностью администрации.
Положение о земских учреждениях 1864 г. предоставило правительственной власти в лице губернатора достаточно широкие полномочия контроля над деятельностью органов самоуправления в форме утверждения кандидатур на земские должности, постановлений земств и права опротестования решений органов. Это создавало почву для возникновения конфликтов между земствами и губернскими властями. Роль «верховного посредника» во взаимоотношениях сторон была возложена на I департамент Правительствующего Сената. Законодатели, участвовавшие в подготовке земской реформы, признавали, что не имели возможности «с достаточной точностью обозначить в законе границу между интересами местными и общественными, следовательно, и между компетенцией властей местной и центральной». «Граница эта должна выясниться и утвердиться на практике посредством ряда решений по возбуждаемым частным вопросам», - писал М.А. Корф. Таким образом, от «взгляда Сената на предмет, от юриспруденции, которой он станет держаться, будет зависеть весь характер, и, можно даже сказать, вся будущая судьба нашего местного самоуправления»16. Действительно, российское законодательство XIX - начала XX вв. характеризовалось не только отсутствием четкого разделения властных полномочий между уровнями и органами управления, но и в целом отличалось обилием общих формулировок, отсылочных положений и тем самым предоставляло широкую сферу административному усмотрению. Именно вследствие отсутствия в законе «определенных указаний, что именно дозволено земству и чего ему не дозволено», а также установления границ «свободного усмотрения администрации» придавало особое значение деятельности I департамента Сената в качестве административного суда, который, «выясняя права органов самоуправления и предел власти органов надзора», регулировал «их отношения».
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8
