После введения в действие Земского положения в Сенат ежегодно стали поступать многочисленные жалобы земств на ограничения их прав со стороны губернаторов. Наиболее распространенными были случаи столкновений по поводу подачи земских ходатайств, нарушения губернаторами пределов их власти и споры о полномочиях. В большинстве случаев I Департамент решал дела в пользу земств, что свидетельствовало не только о либеральных воззрениях сенаторов, но и о том, что правительственная власть не могла смириться с существованием автономных органов самоуправления. Именно благодаря деятельности в области охраны прав земских учреждений Сенат быстро приобрел, по словам В.П. Безобразова, «недосягаемый» авторитет в государстве и обществе в качестве «административного суда, верховной судебной инстанции дел административных и вообще публичного права».
С учреждением городских органов самоуправления число дел, поступавших в Сенат, должно было возрасти. В связи с этим вновь возник вопрос о создании на местах специального органа с целью «возможного ограждения прав и законных интересов как городского общественного управления, так и тех установлений и лиц, которые будут приходить с ним в столкновение», а также «для разбора жалоб и пререканий». Образованные в губерниях присутствия по городским делам должны были стать аналогом европейских административных судов, причем законодатели ориентировались, вероятно, на пример французских советов префектур. Однако действующее под председательством губернатора губернское по городским делам присутствие являлось лишь одним из многочисленных ведомственных коллегий, наделенных судебно-административными функциями, но имеющих мало общего с административными судами. Ведомственные присутствия смешанного состава не обладали такими непременными признаками органов административной юстиции, как организационная и функциональная обособленность от администрации и судебная процедура разрешения дел. Основная масса конфликтов на почве противостояния земств и городских органов самоуправления, с одной стороны, и губернаторов, с другой, оставалась в ведении Сената.
Высшая бюрократия и отражающий ее взгляды М.Н. Катков оценили решения Сенатом некоторых дел в пользу земств и городских дум как антиправительственную деятельность в поддержку оппозиционных настроений. Министр внутренних дел Д.А. Толстой, представивший программу реформ местного управления, писал во всеподданнейшем докладе о том, что деятельность Сената «затрудняет правильный ход управления и парализует административную власть». Однако стремление Д.А. Толстого полностью устранить Сенат от участия в делах местного самоуправления не было поддержано министрами. Пересмотренные Земское и Городовое положения 1890 и 1892 гг. существенно расширили пределы правительственного надзора за деятельностью местного самоуправления, закрепив за органами государственной администрации право рассматривать решения органов самоуправления не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности. Кроме того, на местах были учреждены губернские по земским и городским делам присутствия, ставшие еще одной инстанцией административного контроля. Одним из оснований расширения сферы правительственного надзора должно было стать и распространение на должностных лиц земских управ общих норм государственной службы, то есть фактическое включение их в состав единой имперской бюрократии.
Тем не менее, ограничение компетенции Сената в вопросах местного самоуправления не оказало сильного влияния на направление деятельности административного суда. Т. Фэйлоуз, изучивший решения I департамента по жалобам земств в 1890-1914 гг., отметил сочувственное и покровительственное отношение сенаторов к органам самоуправления.
Система государственного управления в России имела много общего с так называемой континентальной моделью, прежде всего с французской системой административного и муниципального управления. В частности, характер отношений между выборными органами и центром определялся схожим порядком предоставления полномочий местным органам и осуществления административного контроля. В отличие от англосаксонской модели, для которой было характерно четкое закрепление функций и полномочий в законах, французское и прусское законодательство предоставляло широкую сферу ведения, в рамках которой муниципалитеты могли принимать решения по местным вопросам, но ряд изданных выборными органами постановлений подлежал одобрению высших административных органов. Таким образом, правительственная администрация обладала в некоторых случаях возможностью определять по своему усмотрению право органов самоуправления участвовать в решении местных вопросов17.
Кроме того, в Великобритании деятельность самоуправления была поставлена под контроль судов, а во Франции и в Пруссии правительственная администрация сохраняла существенные полномочия правительственного надзора - опеки. Одна из причин такого положения выборных органов и должностных лиц состояла в том, что они являлись в то же время «агентами центрального управления» и, следовательно, «частью бюрократической организации». Органы надзора имели возможность воздействовать как на личный состав органов самоуправления, так и на принятые решения (в форме отмены или замены). Во Франции большая часть контрольных функций была возложена на префекта, а роль советов префектур - административных судов, действующих под его председательством, в вопросах общинного самоуправления была минимальной. Попытки французского парламента ограничить полномочия префектов закончились неудачей. Гарантией прав органов общинного самоуправления стало не законодательное закрепление пределов правительственной опеки, а новая практика правового регулирования отношений в системе управления, созданная решениями административного суда - Государственного Совета. «Проверяя деятельность органов надзора с точки зрения соответствия требованиям закона», Государственный Совет, писал В.Ф. Матвеев, способствовал вытеснению административной опеки – «института полицейского государства» - контролем за законностью действий общинных органов18.
Развитие местного самоуправления являлось одной из важнейших предпосылок создания системы административной юстиции в Германии. «С точки зрения ... немецкой теории самоуправление ... служит преимущественной, главной сферой применения административно-судебного контроля». «Имея дело ... с частными, конкретными подробностями управления, с применением общих начал к частным случаям», органы самоуправления «на каждом шагу сталкиваются с частными интересами и правами. Между тем самое существо самоуправления не допускает сколько-нибудь широкого применения к ним административного надзора, непременно предполагающего иерархическое подчинение и, следовательно, исключающего ту самостоятельность, которая составляет существенное условие истинного самоуправления ... Очевидно, тут необходима такая форма контроля, которая совмещается с известной самостоятельностью, а таков именно и есть контроль судебный».
Очевидно, что в условиях централизации управления российский административный суд - Сенат - мог бы сыграть очень существенную роль в становлении правовых отношений между местным самоуправлением, губернаторами и центральными органами управления. Однако организация I департамента Правительствующего Сената (главным образом его структура и порядок назначения и увольнения сенаторов), а также административные методы функционирования абсолютно не соответствовали целям и функциям административной юстиции. Проблема преобразования Сената неоднократно обсуждалась в правительстве и в обществе в течение второй половины XIX - начале XX веков. Не случайно, что в реформе Сената «живейшим образом» были «заинтересованы земства». К. Рощин писал в статье, помещенной в 1914 г. в Юбилейном земском сборнике: «коренная реформа высшего административного суда настоятельна и неотложна, ибо ему присущи те дефекты, с которыми не может мириться современное правосознание»19. Во-первых, земства не обладали «равенством в отстаивании своих дел перед судом с министерствами: представители министерств участвуют в делах не в качестве стороны, а на правах судьи», обладая правом протеста и переноса решения дел. Кроме того, сенаторы не пользовались правом несменяемости судей. Это давало возможность правительству влиять на личный состав департамента, которой пользовались министры внутренних дел, заполнившие Сенат бывшими губернаторами. Разумеется, большинство подобных судей не обладали необходимым профессионализмом, так как образовательный ценз для сенаторов отсутствовал. Зависимость от исполнительной власти обеспечивалась и тем, что Сенат возглавлялся генерал-прокурором - министром юстиции. Требования земцев сводились к ликвидации перечисленных «язв современного административного суда» и упразднения надзора «суррогатов судебно-административной власти» - губернских присутствий - и губернатора, и создания судебного контроля общих или специальных административных судов. В 1908 - 1916 гг. проблема реформы Сената обсуждалась в Государственной Думе, но различия в представлениях умеренной либеральной оппозиции и правительства о сущности института административной юстиции и понятия законности в целом стали препятствием для проведения преобразования.
Политике правительства, стремившегося инкорпорировать органы самоуправления в общую систему государственной власти, была чужда идея установления отношений между местным самоуправлением и правительственной властью на основе права. В то же время необходимость замены правительственной опеки судебным контролем, обоснованная юристами (Н.М. Коркуновым, С.А. Корфом), стала одним из требований в программах умеренно либеральных политических партий. Так, кадеты предполагали ограничить административный надзор за органами самоуправления проверкой законности действий, «причем окончательное решение по возникающим в этом отношении спорам и сомнениям должно принадлежать судебным учреждениям»20. Проект законов «Об изменении положения о губернских и уездных земских учреждениях» и проект «Городового положения, составленные кадетами в период деятельности I Думы», предусматривали организацию особого присутствия окружного суда, рассматривающего жалобы населения и протесты губернаторов на решения органов самоуправления. «Суд административный должен иметь своей задачей устранение административной неправды, т.е. таких актов власти, которые, будучи вполне правомерны по форме, нарушают признаваемые законом интересы частных лиц и учреждений», - говорилось в объяснительной записке к проектам. «Вопрос о том, должна ли административная юстиция отправляться общими или специальными судами, является спорным в теории и разрешается различно на практике, но, несомненно, что она должна отправляться учреждениями судебными, т.е. независимыми от администрации и действующими в порядке состязательного процесса»20 - так проект партии «Народной свободы» определял сущность и основные принципы организации института.
В то же время программа создания системы административных судов подготавливалась в правительстве. Концепция реформ П.А. Столыпина предусматривала усовершенствование уездной и губернской правительственной администрации, объединение всех гражданских властей, сотрудничество с органами самоуправления и организацию судебно-административных учреждений21. Однако проектируемые министерством внутренних дел органы административной юстиции должны были действовать как составные части в системе административного управления, а не как внешний, независимый судебный контроль.
Государственная Дума не рассматривала столыпинские проекты местных реформ, за исключением преобразования волостного управления. В ходе дискуссии в подкомиссии по волостному управлению и комиссии по местному самоуправлению, а затем в прениях Общего собрания III Думы были высказаны различные предложения относительно организации контроля над органами крестьянского самоуправления. Рассматривались варианты создания губернских присутствий особого состава, возглавляемых губернатором или окружным судьей (от этого зависел характер деятельности органа), а также органа административной юстиции в виде особого присутствия окружного суда. В итоге представители думских фракций пришли к компромиссу, согласившись с идеей передачи функций административно-судебного контроля губернскому присутствию особого состава, возглавляемого председателем окружного суда и включающего судебный, правительственный и общественный элемент.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8
