К обсуждению проблемы законности управления Дума вновь обратилась уже в 1913 г. 27 февраля 1913 г. 37 членов фракции кадетов IV Государственной Думы внесли законодательное предположение о пересмотре Городового положения 1892 г. Предстоящая реформа затрагивала систему организации контроля за деятельностью городских общественных органов управления и взаимоотношений с правительственной властью. Одно из основных требований проекта состояло в ликвидации надзора административных органов за целесообразностью решений городского самоуправления при сохранении судебного контроля за законностью. Министр внутренних дел Н.А. Маклаков признал проект абсолютно неприемлемым ввиду невозможности установления совершенной независимости городских дум и управ от правительства. Министр считал недопустимым рассматривать городское управление и администрацию как стороны, споры которых решаются в суде.

Проект кадетов поступил на рассмотрение думской Комиссии по городским делам. Предложенный депутатами судебный порядок разрешения споров члены комиссии также признали неудобным и нецелесообразным, т.к. в области публичного права дела такого рода должны подлежать ведению органов административной юстиции. В данном Комиссией первоначальном заключении предполагалось сохранить судебно-административные функции за губернским по земским и городским делам присутствием, «с тем, однако, чтобы присутствие это было образовано в более независимом от местной администрации составе». Однако даже такие незначительные изменения в организации низших административно-судебных учреждений принимались министерством внутренних дел с большими оговорками. Главное управление по делам местного хозяйства, составившее записку для внесения в Совет министров, считало невозможным увеличивать число представителей общественного элемента и заменить председательство губернатора каким-либо другим лицом.

В марте 1916 г. думская Комиссия по городским делам вернулась к обсуждению вопроса об организации административной юстиции. В докладе представителя кадетской фракции М.М. Новикова говорилось о возможности создания специального учреждения в виде специального отделения окружного суда или самостоятельного присутствия по земским и городским делам, состоящего из судей, представителей общественного самоуправления и заинтересованных ведомств, и решающего дела в судебном порядке. В окончательной редакции статей Положения, касающихся контроля, предполагалось образование судебно-административных присутствий. Общественный элемент должен был преобладать в присутствии, - в него должны были войти по два представителя от городского и земского самоуправления, по представлению министра юстиции императором назначались двое судей, один судья рекомендовался министром внутренних дел. Губернатор получал право опротестовывать решения органов общественного управления и вообще следить за законностью их постановлений (первоначально этой функцией предполагалось наделить прокурора). Таким образом, влияние этого должностного лица сохранялось. Однако он не мог участвовать в решении дел присутствием, состоящем в ведении министерства юстиции. Представленная редакция статей Положения вызвала споры среди членов Комиссии: Н.Н. Щепкин, например, заявил, что только организация особых отделений окружных судов обеспечивает полную независимость административного суда и «может воспитывать в населении чувство законности». Предложение Новикова об образовании органов административной юстиции в виде особых присутствий было принято большинством голосов.

Выработанный Комиссией вариант не мог быть окончательным, т.к. статьи Городового положения предстояло согласовать с готовящейся реформой законодательства о земстве. 19 ноября 1913 г. фракция прогрессистов внесла предложение об изменении и дополнении Положения о земских учреждениях 1890 г. Основные идеи прогрессистов совпадали с положениями кадетского законопроекта: установление самостоятельности и независимости учреждений самоуправления, отмена административной опеки и надзора за целесообразностью земских постановлений. Законность управления должна была, по мнению депутатов, обеспечиваться не административным контролем, а судебным надзором органов административной юстиции. «Но для того, чтобы этот надзор представлял действительные гарантии законности управления, надо, чтобы административные суды были настоящими судами, т.е. удовлетворяли всем основным условиям правильного отправления правосудия». Авторы законодательного предложения отдавали себе отчет в том, что коренное преобразование административной юстиции может быть осуществлено только путем специальной реформы, и нет смысла ограничиваться реформой судебно-административной системы только в области земского самоуправления. «Преобразование органов административной юстиции должно быть общим для всего государственного управления, а не частичным». Однако сохранение впредь до общей реформы порядка надзора, установленного Земским положением 1890 г., законодатели считали неприемлемым. По их мнению, следовало вернуться к системе 1864 г. - упразднить губернские по земским и городским делам присутствия, сосредоточив производство судебно-административных дел в Сенате.

Н.А. Маклаков, рассмотрев проект прогрессистов, заявил, что «правительство не может согласиться на преобразование, приводящее к полному отторжению местных учреждений от органов управления государственного». При обсуждении проекта в Думе министерство, в отличие от ситуации с Городовым положением, отказалось участвовать в подготовке реформы. Дальнейшая работа Думы по законопроекту сосредоточилась в комиссии по местному самоуправлению.

Первоначальный проект статей, касающихся организации надзора за деятельностью органов самоуправления, был подготовлен прогрессистом В.В. Ржевским и обсужден на заседании комиссии 1 апреля 1916 г. В докладе В.В. Ржевского предлагалось создание особого губернского судебно-административного присутствия в составе членов окружного суда, представителя общественного самоуправления и вице-губернатора. В присутствии должны были рассматриваться возражения губернатора на постановления земств и городских дум, а также жалобы частных лиц, обществ и установлений. При обсуждении доклада членом комиссии П.П. Гронским было высказано суждение о том, что наиболее правильным и желательным был бы чисто судебный характер местного органа по надзору за законностью. С этой точки зрения проект докладчика вполне приемлем как приближение к такому устройству, но он подлежит дальнейшему усовершенствованию. В.В. Ржевский пересмотрел проект к следующему заседанию: в редакции статей в качестве судебно-административного органа в губернии было представлено особое отделение окружного суда. Выступивший в прениях Н.Н. Львов высказал мысль о том, что орган надзора следует учредить в виде совершенно самостоятельного административного суда, вне какой-либо связи с общими судебными установлениями, но большинство членов Комиссии, согласившись в принципе с мнением Н.Н.Львова, сочло более приемлемым с практической точки зрения образовать проектируемый орган в виде особого по земским и городским делам отделения окружного суда. В окончательной редакции статей проекта закреплялось учреждение такого отделения в составе председателя - товарища председателя окружного суда, двух членов окружного суда и по одному представителю от земских собраний и городских дум, участие коронной администрации исключалось вообще.

Таким образом, депутатами Думы было составлено одновременно два проекта, предусматривающих совершенно различную организацию губернских органов административной юстиции. Разнообразие предполагаемых моделей устройства, детальная проработка процессуальных и структурных аспектов организации органов административной юстиции, особенно проявившиеся в проектах местных реформ 1913-1914 гг., свидетельствуют о том, что представители либеральных политических партий были хорошо знакомы с европейским опытом и теорией административной юстиции. М.В. Вишняк, комментируя в 1916 г. подход комиссий по городским делам и по местному самоуправлению к решению вопроса о надзоре за законностью, провел параллели с историей организации административных судов во Франции и Германии, соотнеся точку зрения думских законодателей с основными постулатами французской и немецкой теорий. Действительно, авторы проектов реформ административной юстиции - преобразования Сената и создания местных органов - опирались на модели организации института в Германии, Австрии, Франции, Великобритании.

Вместе с тем и в государствах континентальной Европы проблема контроля за органами самоуправления и взаимоотношений местных и центральных властей также являлась предметом политических дискуссий парламентариев и правительства. Для высших органов исполнительной власти Франции и Пруссии было также характерно «нежелание центрального правительства, привыкшего при господстве централизации отождествлять свои интересы с государственными, поступиться своими прерогативами в пользу самоуправляющихся союзов». «Защиту самоуправления ... берет на себя народное представительство, чувствующее свою органическую связь с самоуправлением», - писал В.Ф. Матвеев. Российская либеральная оппозиция так и не смогла найти общий язык с правительством в спорах о реформах государственного управления. Таким образом, накануне революции власть была далека от идеи создания законодательных условий для организации отношений в системе государственного управления на основе права «под сенью суда».

3.2 Проблема местного самоуправления в Архангельской губернии во второй половине XIX - начале XX века

Появление проблемы местного самоуправления во второй половине ХIХ было вызвано половинчатостью демократических преобразований Александра II. Одна из самых кардинальных его реформ - земская (1864 г.) - распространялась только на 34 губернии России. Земское самоуправление не вводилось в одной из самых обширных губерний страны - Архангельской. Доводами такого отказа послужили и малочисленность населения губернии (в 1897 г. - 347 тыс. чел.), и недостаток частных земельных владений, а также экономическая и даже культурная отсталость. Отсутствие земских органов самоуправления в губернии означало, что местные налоги распределялись чиновниками, заседавшими в Распорядительном комитете (с 1875 г.) под руководством губернатора.

Вместе с тем идея местного самоуправления была очень заманчивой. Допустив к управлению и распределению местных налогов самих жителей, можно было компенсировать изъяны, порожденные психологией чиновника-временщика. Так думали в Архангельской губернии, где скопилось немало местных проблем, до которых никак не доходила рука чиновника: недостаток школ, отсутствие хороших дорог и т.д. Соседние Вологодская и Олонецкая губернии, имевшие земство, выгодно отличались от Архангельской.

И как это не парадоксально, первыми, кто стал ходатайствовать о введении земства на Архангельском Севере, были сами чиновники, наиболее прогрессивные архангельские губернаторы - Н.М. Гартинг, С.П. Гагарин, А.П. Энгельгардт, И.В. Сосновский, С.Д. Бибиков. Причем, особо отличился в этом И.В. Сосновский, представив самый демократический проект введения земства в Архангельской губернии и настойчиво добивавшийся его. Идеи губернаторов подхватили публицисты А. Колычев, Е. Остроумов, Н. Мамадышский. Открыто выступали за земскую реформу на Крайнем Севере журнал «Известия Архангельского общества изучения Русского Севера» и газета «Архангельск». Можно говорить о существовании зачатков целого земского течения в Архангельской губернии. Причем, во главе его, кроме губернаторов, придававших этому течению легальность, стояли общественные деятели - А.А. Иванов, И.В. Боговой, П.А. Табанин. Последние в 1913-1914 гг. развернули широкую пропагандистскую деятельность в Шенкурском уезде. Ее результатами стали подписанные крестьянами прошения о желательности введения на Севере земства с широкими полномочиями (по Положению 1890 г.). Инициатива «снизу» вызвала раздражение «наверху». Губернатор С.Д. Бибиков был сторонником введения земства с ограниченными полномочиями (по Положению 1903 г.). Конфликт внутри земского течения привел к печальному результату: началась слежка, один из активных участников, П.А. Табанин, был арестован (в России в это время торжественно отмечался 50-летний юбилей земской реформы Александра II). И хотя И.В. Боговому удалось передать прошения крестьян о желательности введения «полного» земства в Архангельской губернии депутатам Государственной Думы И.В. Кривоногову и П.А. Леванидову и получить от них заверения в поддержке, земский вопрос так и не был решен в царской России. Только после свержения самодержавия, в 1917 году, Временное правительство приняло решение о введении земства на Крайнем Севере.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8