Административный договор может находиться в следующих отношениях к административному акту:
1) административный договор заключается непосредственно на основе норм действующего законодательства. (Например, о разграничении компетенции и предметов ведения, о делегировании полномочий между федеральными органами власти и органами субъектов Федерации.) В этом случае административный договор существует независимо от административных актов;
2) административный договор заключается на основе акта нормативного характера исполнительной власти. Например, постановление Правительства РФ от 24 мая 1995 г. "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и Аграрного союза России" признает необходимым (п. 2) заключение ежегодных соглашений между Правительством РФ и Аграрным союзом России Проекты таких соглашений готовятся Аграрным союзом и дорабатываются Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ с участием заинтересованных министерств и ведомств, после чего представляются в Правительство РФ для подписания;
3) административный договор заключается на основании и во исполнение индивидуального административного акта. Например, решение о предоставлении финансовых средств предприятию на компенсационные выплаты работникам принимается органами службы занятости и оформляется приказом, на основании которого орган службы занятости заключает с администрацией соответствующего предприятия договор о выделении финансовых средств;
4) административный договор может служить основанием для последующего принятия административных актов, причем как индивидуального, так и нормативного характера;
5) для реализации некоторых управленческих решений по усмотрению государственно-властного субъекта может быть выбран административный договор либо административный акт. Выбор того или иного правового управленческого средства определяется по усмотрению соответствующего государственного органа и зависит от многих объективных и субъективных факторов. Так, экспроприация и купля-продажа позволяют решить одинаковую управленческую цель — приобрести в государственную собственность некоторое имущество, но разными средствами.
В конечном счете все определяется конкретными условиями. Для примера приведем ст. 6 Закона РФ "Об оперативно-розыскной деятельности", устанавливающую, что "оперативно-розыскные мероприятия, связанные с контролем почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушиванием телефонных переговоров... со снятием информации с технических каналов связи, проводятся... в порядке, определяемом межведомственными нормативными актами или соглашениями между органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность". То есть одни и те же правоотношения могут в зависимости от конкретных условий регулироваться административными актами нормативного характера, либо административными договорами.
И административные акты, и административные договоры можно объединить более общим понятием — правовой акт исполнительной власти. В отечественном правоведении преобладает определение такого правового акта как односторонне-властного предписания компетентного государственного органа (должностного лица). Это определение фактически отождествляет правовой акт исполнительной власти и административный акт.
Административные договоры имеют организационную направленность, заключаются при осуществлении исполнительной власти, их предмет составляют действия управленческого характера. Цели и функции административных договоров — публично-правовые. В результате договорного процесса в ходе столкновения, противоборства, иногда даже конфликта локальных (частных) воли, требований, интересов формируется некий общий интерес, согласованное волеизъявление сторон, выражаемое в договоре. После заключения административного договора это согласованное волеизъявление приобретает для сторон нормативно-обязательный характер.
Таким образом, есть достаточные основания считать административный договор правовым актом исполнительной власти многостороннего характера. Видимо, акт исполнительной власти может трактоваться в узком и широком смысле. При узком, традиционном подходе к правовым актам будут относиться только односторонне-властные предписания субъектов исполнительной власти. А при широком понимании к ним добавляются и многосторонние акты волевого согласования, главным среди которых являются совместные решения государственных органов, влекущие юридические последствия, и административные договоры.
3.3 Административно-договорное производство
Если "строить" административный процесс "по образу и подобию" процессов гражданского и уголовного, то названному производству вообще нет места в юридическом процессе. Между тем, каждый вид процесса — законодательный, гражданский, административный, уголовный — необходимо отражает в своем содержании особенности той ветви государственной власти, которую он облекает в юридическую процессуальную форму. Так, законодательный процесс характерен тем, что является деятельностью по принятию нормативных юридических актов — законов различного уровня; классическое выражение судебной власти — гражданский и уголовный процессы, имеют правоприменительное содержание, ибо юридическим результатом названых видов процесса являются индивидуальные юридические акты - решения, приговоры, определения и т. д.
Иначе обстоит дело с государственным управлением, которое, как известно, осуществляется системой исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Содержание государственного управления, его функции, основные направления деятельности, формы и методы осуществления этой деятельности подробно описаны в соответствующей научной и учебной юридической литературе. Поэтому необходимо отметить одно важное свойство, отличающее государственное управление как реализацию власти исполнительной от власти законодательной и судебной. От законодательной власти в этом плане власть исполнительная отличается тем, что она широко и многопланово осуществляет деятельность правоприменительную; от судебной власти исполнительная власть отличается тем, что она осуществляет правотворческую деятельность. Таким образом, осуществление исполнительной власти органически связано с принятием двух видов юридических актов: нормативных и индивидуальных.
Итак, нормативные акты государственного управления. Это своего рода материальная основа сложной процедуры, входящей составной частью в административный процесс и являющейся производством по принятию такого рода юридических актов.
В этой связи нелишне напомнить о том, что такое нормативный акт государственного управления, каковы его основные особенности. Анализу этой категории правовых актов посвящена обширная литература. Поэтому для краткой характеристики названных актов необходимо воспользоваться данными, содержащимися в одном из фундаментальных учебников по административному праву.
Как отмечается в этом источнике, нормативные акты, принимаемые органами исполнительной власти, непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного (и возможного) поведения в сфере государственного управлении, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т. е. персонифицированного адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, санитарно-гигиенических правилах и т. п., распространяются на всеx кто так или иначе совершает определенные действия в названных областях).
Нормативные акты государственного управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти. Это юридические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. Их подзаконность — свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее, роль, нормативных актов государственного управления весьма существенна.
Такого рода правовыми актами:
—обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т. д.);
—конкретизируются нормы высшей юридической силы, содержащиеся в законах. Так, на основании Федерального конституционного закона о Правительстве Российской Федерации последним был утвержден Регламент Правительства Российской Федерации, конкретизирующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в названном Законе;
—определяются типовые правила поведения различных cy6ъектов (индивидуальных и коллективных) в сфере государственного управления, например, таможенные правила и др.;
—проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы;
—определяется организационно-правовой статус исполнительного аппарата в центре и на местах принятием положений о соответствующих органах исполнительной власти — министерствах, федеральных службах и т. д.;
—устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления. Например, о чрезвычайном положении, о порядке въезда и выезда из страны и т. д.;
—определяется порядок совершения определенных действий (процедур) исполнительно-распорядительного характера. Haпример, о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций; о лицензировании определенных видов деятельности, о порядке подготовки и принятия правовых актов и др.;
- формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений. Например, о взаимоотношениях исполнительных органов различных субъектов Российской Федерации и др.;
—осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений.
Нормативные акты государственного управления являются одним из источников административного права. Они могут иметь общефедеративное значение, т. е. охватывать своим воздействием всю территорию нашего государства либо действовать на территории того или иного субъекта Российской Федерации.
Таким образом, нормативные акты государственного управления предназначены для решения наиболее важных управленческих вопросов, как в масштабах страны, так и субъекта Российской Федерации .
В соответствии со ст. 115 Конституции Российской Федерации и ст.23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты — постановления в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства Российской Федерации. На основании Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" было сокращено число федеральных органов исполнительной власти, наделенных правом принимать нормативные юридические акты. Таким правом обладают: все федеральные министерства, а также Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации; Федеральная служба безопасности Российской Федерации; Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков; Федеральная служба охраны Российской Федерации, Федеральная служба по финансовым рынкам; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по туризму; Федеральное агентство по физической культуре и спорту.
В предусмотренных случаях некоторым федеральным министерствам предоставляются дополнительные полномочия в деле принятия нормативных актов государственного управления. Так, на основе Положения о нем, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г., министр МЧС "издает в пределах свой компетенции нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями независимо от форм собственности, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданств (п. 2.6 Положения — СЗ 04-28-2882).
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12
