По нашему мнению, это важнейшие признаки договора как общеправовой категории. Отсутствие хотя бы одного из них означает невозможность договора как такового.
Отраслевые разновидности договора имеют указанные выше характерные черты, отличаясь, однако, друг от друга рядом специфических признаков. Административные договоры характеризуются некоторыми особенностями, обусловленными спецификой регулируемых общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления.
На наш взгляд, обязательным признаком административного договора является участие в нем органа государственного управления. Как известно, государственное управление могут осуществлять лишь специально уполномоченные государством субъекты управления, а административный договор как раз и регулирует отношения государственно - управленческого характера. Следовательно, без участия органа государственного управления не может быть административного договора. Исключение составляют случаи, когда орган государственного управления делегирует соответствующие полномочия какой-либо негосударственной организации. Впрочем, следует оговориться, что участие в административном договоре представителя административной власти является обязательным, но отнюдь не достаточным атрибутом для его признания. Квалификация договора в качестве административного и его отграничение от других видов договора могут осуществляться лишь на основе совокупности специфических отраслевых признаков. Иное означало бы признание административными всех договоров, заключаемых государственными организациями.
При выяснении правовой природы договоров органов государственного управления следует исходить не столько из характеристики субъектов, вступающих в договорные отношения, сколько из содержания договора, его предмета и цели. Если стороны преследуют цель совершения действий с имуществом (то есть договор опосредует имущественные отношения), то такой договор следует отнести к числу гражданско-правовых. В случаях же, когда стороны стремятся урегулировать вопросы, связанные с управлением (в том числе управлением имуществом), договор всегда имеет административно - правовую природу.
Отсюда вторым и важнейшим, на наш взгляд, признаком административного договора является то, что его содержание носит организационно - управленческий характер. Целью административных договоров всегда является регулирование управленческих отношений. Посредством заключения такого договора стороны договариваются об осуществлении определенных действий в интересах государственного управления.
Правовой базой административных договоров служат нормы административного права. Поскольку его нормы используются и другими отраслями права (например, финансовым и земельным), то и в сфере их действия также могут заключаться договоры административного характера. Нормы административного права, регламентирующие заключение административных договоров, могут содержаться как в законодательных актах, так и в актах органов государственного управления.
Ответственность сторон за неисполнение либо ненадлежащее исполнение условий административного договора может носить административный, дисциплинарный или гражданско-правовой характер. Правда, мы не разделяем точку зрения авторов, утверждающих, что эта ответственность не может носить имущественного характера, а если в договоре предусмотрены определенные имущественные санкции (например, неустойка), то он является гражданским. Действительно, в правовой литературе такая ответственность характеризуется как гражданско-правовая. Не оспаривая этого положения, заметим, что правовая природа санкций, предусмотренных за нарушение условий договора сторонами, не может повлиять на его юридическую природу, ибо не затрагивает самого предмета договора. Как справедливо отмечает В.П. Мозолин, имущественные санкции не входят в содержание основного обязательства по договору. Они являются лишь элементом вторичного обязательственного правоотношения, возникающего в результате нарушения сторонами обязанностей, предусмотренных договором.
В тех случаях, когда органом государственного управления является лишь одна сторона, а в качестве второй выступает, например, гражданин, то в договоре могут быть предусмотрены особые контрольные или надзорные полномочия первой стороны. Если же административный договор заключается между одноуровневыми органами государственного управления, то подобного рода полномочиями могут наделяться обе стороны.
Таковы основные признаки административного договора. Участие в нем органа государственного управления и управленческая направленность предмета являются обязательными признаками договора. Что же касается остальных, то они являются факультативными и могут отсутствовать в некоторых разновидностях административного договора.
С учетом вышеизложенного считаем возможным дать следующее определение: административный договор - это основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем.
В отечественной правовой литературе существуют классификации договоров административного характера по ряду оснований. С нашей точки зрения, оптимальными критериями их классификации являются следующие: юридические свойства; основания заключения; субъекты договора; предмет договора; характер взаимоотношений между сторонами договора.
По юридическим свойствам административные договоры можно подразделить на правоустановительные и правоприменительные. По сути, речь здесь идет об административных договорах нормативного содержания и административных договорах как юридических фактах. Договоры первого вида заключаются между государственными органами, обладающими правотворческими полномочиями. Один из этих органов или все должны быть органами государственного управления. Такой договор выступает в качестве источника права. В сфере административного права необходимость заключения подобного рода договоров вызывается, как правило, тем, что подлежащие урегулированию управленческие отношения находятся за пределами возможностей воздействия одного органа государственного управления либо регулирование данных отношений каким-либо одним органом управления оказывается неэффективным. Для должного урегулирования тех или иных отношений требуется согласованная воля, единое волеизъявление двух или нескольких органов, обладающих правотворческими правомочиями. Такого рода договоры называют по-разному, например, совместным приказом или инструкцией. Но, как справедливо заметил Н.Г. Александров, "независимо от названия в этих случаях мы имеем договорный нормообразующий факт: в нем участвуют волеизъявления двух или более органов, из которых каждый в отдельности способен быть субъектом нормотворческой деятельности. Это именно и отличает нормативный договор от волеизъявлений, образующих единую волю одного коллегиального органа. Однако, несмотря на договорную природу подобных нормообразующих фактов, они всегда порождают вертикальные управленческие отношения для органов, находящихся в подчинении у сторон такого договора. Каждой из сторон, заключивших такой административный договор, издается односторонний административный акт, в котором подведомственным учреждениям предписывается совершение действий, предусмотренных договором.
В отличие от административных договоров нормативного содержания правоприменительные договоры (договоры как юридические факты) определенным образом схожи с договорами частного права (например, с договорами гражданского права). Сходство это, конечно, условно и выражается в том, что, как и договоры гражданского права, правоприменительные административные договоры направлены на установление, изменение либо прекращение конкретных правоотношений. Они заключаются на основе норм административного права и конкретизируют их применительно к реальным отношениям, имеющим место в сфере государственного управления. Нормы административного права непосредственно воздействуют на содержание таких договоров. А потому единое волеизъявление сторон всегда направлено на практическую реализацию целевой функции нормы административного права. В отличие от правотворческих административных договоров правоприменительным договорам административного характера присущ более широкий круг субъектов, способных быть участниками такого договора. Они могут заключаться как между двумя или более органами государственного управления, так и между органом государственного управления и частной организацией или отдельным гражданином. Примером договора первого рода может служить договор об обмене информацией, а второго рода - договор о поступлении гражданина на государственную службу.
По предмету можно выделить: 1) договоры о компетенции; 2) договоры о сотрудничестве (о совместной работе, об обмене информацией и т.д.); 3) договоры о поступлении граждан на государственную службу (административно - трудовые договоры).
Договоры о компетенции. В последние годы получили распространение различного рода договоры о компетенции между органами государственной власти. Это могут быть соглашения о разграничении сфер ведения или договоры о делегировании полномочий одним органом государственной власти другому. С точки зрения административного права, нас интересуют, в первую очередь, договоры, заключаемые между органами исполнительной власти. Например, в ч. 3 ст. 78 Конституции РФ предусматривается заключение соглашений между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, на основании которых первые могут передавать последним осуществление части своих полномочий. Очевидно, что речь идет о властных полномочиях в сфере государственного управления.
Таким образом, на основе договора происходит перераспределение управленческих полномочий. Это позволяет нам говорить об административно - правовой природе подобного рода договоров. Вопрос о юридической их природе неизбежно ставит перед нами проблему разграничения предметов конституционного и административного права. С нашей точки зрения, между предметами указанных отраслей права нет резкой границы. Относящиеся исключительно к сфере конституционного или административного права вопросы могут затрагивать и ряд аспектов, касающихся "совместного ведения". При этом нормы конституционного права устанавливают основы регулирования "совместных" вопросов, а нормы административного права их дополняют и развивают. Так, концептуальные основы функционирования исполнительной власти, наряду с представительной и судебной ветвями власти, в Российской Федерации устанавливают нормы конституционного права. Однако основную нагрузку по урегулированию общественных отношений в сфере исполнительной власти несут нормы административного права. Например, в Конституции содержатся нормы, регулирующие правовой статус и деятельность Правительства России, являющегося высшим органом исполнительной власти Российской Федерации. И все же трудно согласиться на этом основании с мнением, будто правовой статус и деятельность Правительства Российской Федерации регулируются нормами лишь конституционного права. Несомненно, что многие аспекты правового положения Правительства России и его деятельности регулируются нормами административного права и таким образом подпадают и под его "юрисдикцию". То же самое происходит и с соглашениями о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Примером договоров о компетенции в сфере исполнительной власти могут служить договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Свердловской области и Ленинградской области .
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12
