Разделом V "Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" предусмотрен следующий порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативного регулирования в установленной сфере деятельности (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями):
1. Нормативные правовые акты издаются федеральным органом исполнительной власти в виде приказа или в ином установленном законодательством Российской Федерации виде в соответствии с утвержденными Правительством правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.
2. Подготовку и согласование проекта нормативного правового акта осуществляет уполномоченное структурное подразделение федерального органа исполнительной власти с привлечением при необходимости специалистов научных и иных организаций. До их подписания проекты нормативных правовых актов подлежат обязательному согласованию с юридической службой федерального органа исполнительной власти.
3.Нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти подписываются его руководителем (либо лицом, исполняющим его обязанности).
4.При подготовке проектов нормативных правовых актов межведомственного характера руководитель федерального органа исполнительной власти, ответственного за их подготовку, по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, может создавать межведомственные рабочие группы.
5.Заместители руководителя федерального органа исполнительной власти (в соответствии с распределением обязанностей) и руководители структурных подразделений обеспечивают согласование проекта нормативного правового акта, в том числе путем проведения согласительных совещаний.
6.Заключения на проекты нормативных правовых актов федерального министерства, относящиеся к сферам деятельности находящихся в ведении федерального министерства федеральных служб или федеральных агентств подписываются руководителями (их заместителями федеральных служб или федеральных агентств и представляются в федеральное министерство, как правило, в 5-дневный срок с даты поступления проекта.
По итогам анализа поступивших в установленный срок заключений федеральный министр принимает решение о подписании (утверждении) нормативного правового акта или его доработке.
7. Проекты нормативных правовых актов федеральных служб или федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства и наделенных нормотворческими полномочиями, подлежат согласованию с соответствующим федеральным министерством.
Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию.
При этом следует иметь в виду, что правотворчество в сфере государственного управления с процессуальной точки зрения есть не что иное, как порядок принятия нормативных юридических актов правомочным на то субъектом, находящимся в составе системы исполнительной власти. Это в свою очередь означает, что для любого органа исполнительной власти принятие нормативного акта есть как раз тот случай, когда им разрешается индивидуально-конкретное дело именно по поводу принятия данного акта, поскольку принимается вполне определенный нормативный юридический акт, для чего несомненно, требуется определенная процедура.
Разумеется, принятие нормативного акта государственного управления вносит элемент своеобразия в характер тех административно-процессуальных правоотношений, которые при этом неизбежно возникают. Главная особенность этих правоотношений состоит в том, что они складываются не между органом исполнительной власти, принявшим акт, и субъектом-исполнителем, поскольку в данном случае исполнителя как такового нет, ибо нормативный юридический акт рассчитан на потенциального исполнителя, а между различными подразделениями данного органа, принимающего нормативный акт.
В этой связи принципиально важную роль играет норма Конституции Российской Федерации, согласно которой к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено, в частности, административное и административно-процессуальное законодательство.
Сегодня с полным основанием можно говорить о существовании определенной правовой базы, включающей ряд актов различного уровня, регулирующих производство по принятию нормативных актов государственного управления, среди которых — Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", указы Президента Российской Федерации: от 24 ноября 1995 г. № 1178 "О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов", от 23 мая 1996 г. № 768 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", от 15 марта 2000 г. № 511 "О классификации правовых актов", от 10 августа 2003 г. № 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации: от 3 июня 1995 г. № 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации", от 13 августа 1997 г. № 1009 "Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", от 19 сентября 1997 г. "Положение о Совете по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве Российской Федерации", от 23 мая 2000 г. "О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда", от 22 сентября 2000 г. "Правила государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг", от 1 июня 2004 г. № 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации", от 11 ноября 2002 г. "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов", от 29 ноября 2000г. № 904 "Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации"; приказ MВД Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. "Правила разработки введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности", приказ Министерства юстиции Российской Федерации 14 мая 2007 г. № 9449 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", приказ Министерства энергетики Российской Федерации от 8 апреля 2003 г. "Об утверждении Порядка опубликования и вступления с силу актов Министерства энергетики Российской Федерации, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации.
Принятие нормативных актов государственного управления как административное производство состоит из нескольких, последовательно осуществляемых стадий, каждая из которых представляет собой совокупность определенных процессуальных действий участников данного производства.
Эти стадии следующие:
а) подготовка проекта нормативного акта государственного управления;
б) рассмотрение проекта и принятие нормативного акта государственного управления;
в) государственная регистрация нормативного акта государственного управления;
г) опубликование и вступление в силу нормативного акта государственного управления;
д) оспаривание нормативного акта государственного управления.
Таким образом, представляется вполне обоснованным, что административно-договорное производство имеет аналогичный процесс принятия данного правового акта. Вместе с тем имеются отдельные особенности заключения административного договора в устной форме. Думается, что данная форма конечно же имеет место быть, однако нормативно этот процесс не урегулирован.
Заключение
Заметное оживление дискуссии по поводу теоретических аспектов административного договора, к сожалению, пока не привело к созданию законодательного акта, определяющего понятие, условия и формы заключения, содержание, административный режим реализации, способы и процедуру установления недействительности административных договоров, а также порядок их расторжения. Очевидно, без решения этих проблем, даже при действующих в России законах и иных нормативных актах, в том или ином виде закрепляющих такую форму осуществления управленческих действий, как административные договоры (как правило, в настоящее время соглашения в административной сфере законодателем прямо не называются административными договорами), их заключение и реализацию проводить будет невозможно. Остаются без ответа и вопросы о разрешении споров по поводу содержания и правомерности административных договоров, об органах и процедуре их разрешения.
Рассмотрев отдельные вопросы современной теории административного договора, подчеркивая необходимость учета зарубежного опыта правового регулирования аналогичного публично-правового института (публично-правового соглашения), можно тем не менее высказать сомнение в том, что в ближайшее время в Российской Федерации административный договор будет иметь "самостоятельную" нормативную основу, поскольку учеными еще не создана глубокая теория административного договора; высказанные же нами замечания требуют, очевидно, дальнейшего теоретического осмысления. Вместе с тем есть все основания полагать, что при более внимательном отношении ученых-юристов к данной проблеме можно было бы ускорить разработку проекта специального нормативного акта об административных договорах.
Таким образом, на первый план выдвигается потребность в законодательном оформлении (наряду с установлением правового института акта управления) административного договора. В связи с этим возникает необходимость в разработке и принятии административно-процессуального закона Российской Федерации, в котором бы регулировались порядок принятия правовых актов управления, процедура заключения административных договоров и административно-правовой режим их исполнения. Предлагаемый административно-процессуальный закон следует отличать от разрабатываемого в настоящее время административно-процессуального кодекса Российской Федерации, в котором, по замыслу законодателей, будут установлены процедуры реализации административно-правовых принудительных полномочий субъектами юрис-дикционной деятельности.
Механизм правовой регламентации административного договора можно было бы установить в специальном федеральном законодательном акте (субъекты Федерации могли бы в будущем принимать собственные законодательные акты об административных договорах) либо, для достижения большей оперативности, в виде Указа Президента РФ, посвященного этому же вопросу. До принятия этих нормативных актов наработанные положения административного договора целесообразно отражать в тексте самих договоров.
Структура будущего закона, устанавливающего правовое регулирование административно-договорных отношений, как нам представляется, может включать следующие вопросы.
1. Условия допустимости применения в управленческой практике административных органов таких публично-правовых соглашений, как административные договоры. Здесь же законодатель должен определить понятие административного договора и условия его заключения. При этом следует иметь в виду, что административно-правовые договоры имеют двоякую природу: правовую и управленческую (собственно административную). Административный договор является неотъемлемой частью управленческой деятельности и вместе с тем он обладает чертами и правовыми свойствами механизма правового регулирования. Поэтому и характеристика административных договоров будет иметь комплексный характер.
2. Соотношение административного договора с другими административно-правовыми формами осуществления управленческих действий, например с правовым актом управления. В законодательном акте важно зафиксировать необходимость соблюдения материальных признаков административных договоров: например, использование административного договора без нарушения установленных в правовых формах других управленческих действий.
3. Административно-правовой режим соблюдения законности заключения и действия административных договоров: форма заключения административных договоров (как правило, письменная); необходимость получения согласия третьих лиц либо других органов управления на заключение административного договора, если его содержание непосредственно воздействует на статус этих субъектов (третьих лиц); процедура получения такого согласия.
4. Особые условия, при которых договоры будут признаваться недействительными. Например, причинение административным договором вреда общественным интересам, гражданам, наступление других нежелательных (антиобщественных) последствий; правовые последствия противоправности административных договоров.
5. Установление конкретных случаев признания административных договоров недействительными, например:
6. Случаи признания административных договоров недействительными (отсутствие реальных правовых последствий (результатов), изменение правового положения субъектов договора, возвращение в первоначальное положение и т. д.).
7. Окончание действия административных договоров: исполнение договорных обязательств; исчезновение оснований для заключения административного договора; удовлетворение договорных требований (условий).
8. Пределы возможного использования гражданско-правовых норм, регулирующих договорные отношения в области частного права.
Библиографический список
1. Абдурахманов А.А., Коренев А.П. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. -1998. - № 7.
2. Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. Опубликование нормативных правовых актов информационно-правовой аспект // Журнал российского права. -1998. - № 10-11.
3. Алексеев С.С. Общая теория права. - М., 1998.
4. Андриашин Х.А., Прудников А.С. Административно-правовое обеспечение прав и свобод человека и гражданина. - М., 1998.
5. Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. М., 2000.
6. Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. - М., 2004.
7. Вельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. -1997. - № 3.
8. Вельский К.С. Полицейское право. - М., 2004.
9. Блинова А.Ю., Рябцев В.П. Ведомственные нормативные правовые акты: проблемы систематизации (на примере прокуратуры Российской Федерации) // Журнал российского права. 2002.-№10.
10.Большакова Л.Г., Мартиросян Э.Р. Индивидуальные правовые акты в системе регулирования процесса труда // Правоведение. - 1986.-№ 1.
11. Бошно СВ. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике // Журнал российского права. - 2004. - № 2.
12. Емельянов Ю.С., Костенников М.В., Куракин А.В. Административно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти и их реализация в деятельности органов внутренних дел: Учеб. Пособие. – Домодедово 2007. – 88 с.
13. Васильев Р.Ф. Акты управления: значение, проблема исследований, понятие. - М., 1987.
14. Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник Московского университета. - 1998. - № 5. - Серия 11. - (Право).
15. Васильев Р.Ф. О преподавании специального курса: "Правовые акты органов представительной власти и исполнительной власти" // Вестник Московского университета. - 2001. - № 5.
16. Власова М.Г. Некоторые вопросы подведомственности и подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов в свете ГПК РФ // Современное право. - 2003. - № 3.
17. Воробьев В.Ф. Методика подготовки проектов нормативпых актов: инструктивный доклад. - М., 1996.
18. Гейвандов Я.А. Центральный Банк Российской Федерации. - М., 1997.
19. Гойман-Червонюк В.И. Очерк теории государства и права. М, 1996.
20. Григорьева Л. Административная реформа и регистрация ведомственных нормативных правовых актов // Адвокат. - 2005. -№10.
21. Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. -1998. - № 2.
22. Дрейшев Б.В. Процессуально-правовое обеспечение технологии подготовки и издания нормативных актов государственного управления // Вестник Санкт-Петербургского Университета. 1996. - Выпуск 3. - Серия 6.
23. Ершов В. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральным законам: законотворческие идеи // Российская юстиция. - 2003. №6.
24. Жевакин С.Н. Ведомственные нормативные акты Российской Федерации: краткий аналитический обзор // Государство и право. -1996. -№ 11.
25. Жевакин С.Н. Государственная регистрация ведомственных нормативных актов: краткий комментарий и обзор практики применения // Государство и право. - 1995. - № 5.
26. Жуйков В.М. К вопросу о судебной практике как источнике права // Судебная практика как источник права. - М., 1997.
27. Загодников П.П. Логика, стиль и язык нормативного: к вопросу о методике работы над проектами нормативных актов и проведения правовой экспертизы // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. - 2002. - № 10.
28. Замышляев Д.В. Проблемы иерархии нормативно-правовых актов в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2003. - № 1.
29Анисимов П.В., Симухин В.Д., Симухин А.В. Административная ответственность в Российской Федерации: Учебное пособие. – М.: Изд-во "Ось-89", 2004.
30.Базылев Т. Сущность позитивной юридической ответственности // Правоведение. – 2008 г. - № 4.
31.Большой словарь русского языка. Т.II. – М.: Русский язык. – 2006.
32.Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М. 2006.
33.Виговский Е.В., Виговская М.Е. Административная ответственность за нарушение налогового законодательства // Гражданин и право. - №11/12. - ноябрь-декабрь 2002 г.
34.Иванов Л. Административная ответственность юридических лиц Российская юстиция. - N 3. - март 2001 г.
35.Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. - М., 2001.
36.Калинина Л. А. Некоторые современные проблемы административной ответственности за нарушения финансового и налогового законодательства // Законодательство. - 2005 г.- №8.
37.Кизилов В. Правовые аспекты административной ответственности юридических лиц в налоговых отношениях // Хозяйство и право. - №11. - 2002
38.Кизилов В. Практика привлечения к налоговой (административной) ответственности организаций и построение защиты интересов организаций в налоговых спорах // Хозяйство и право. - №9. - 2003 г.
39.Колесниченко Ю.Ю Некоторые аспекты вины юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности // Журнал российского права. - №1. - январь 2003 г.
40.Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М.Козлова. - М.: Юристъ. - 2002.
41.Лейст О.Э. Основные виды юридической ответственности за правонарушение // Правоведение. - 2007. - № 3.
42.Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности / Под ред. Р.Л. Хачаурова. – Спб.: Юридический центр Пресс. – 2003.
43.Марченко М.Н. Общая теория права. Академический курс. М.: Зерцало, 2004.
44 .Нам К. Ответственность за нарушение обязательств: теория и законодательство // Хозяйство и право. – 2007. - №4.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12
