Большинство штатов (кроме двух) делятся на графства. Их население избирает советы графств и многих должностных лиц - шерифа, отвечающего за общественный порядок, прокурора или атторнея - представителя штата, казначея и др. Под руководством совета и этих должностных лиц работают муниципальные чиновники, утверждаемые советом. Коллегиального исполнительного органа совет не образует. Совет решает главным образом вопросы местного бюджета, определяет программы развития. Графства подразделяются на тауны и тауншипы. Эти названия сложились исторически, и, по существу, разницы между ними нет, хотя иногда таунами называют мелкие города с прилегающими окрестностями, а тауншипами - группу примерно однородных поселков. В этих мелких административно-территориальных единицах проводятся собрания жителей, на которых решаются общие вопросы и избирается исполнительный комитет (3-5 человек). В более крупных единицах собрания жителей проводятся по поселкам. Наряду с решением общих вопросов и избранием исполнительного комитета собрания выбирают также некоторых должностных лиц: казначея, констебля - ответственного за общественный порядок. [14]
Компетенция органов местного самоуправления определяется конституциями и законами штатов. Она соответствует общим принципам местного самоуправления: принятие и исполнение местного бюджета, вопросы общественного порядка, оказание социальных услуг (муниципальное жилье, больницы, местные дороги, помощь нуждающимся), хозяйственная деятельность (муниципальные предприятия и др.), контроль за местными управленческими органами, информация населения об актах федерации и штата и исполнение этих актов.
Города выделены из графств и имеют свою систему управления. [14]
Основными характеристиками американской модели местного управления являются:
отделение системы местного управления от системы государственной власти;
основной единицей местного управления являются приходы (общины), на территории которых проживает от 500 до 30 тыс. человек;
система местного управления включает представительные органы - советы, которые избираются населением в ходе всеобщих прямых выборов сроком на 4 года. Из числа советников избирается председатель. Исполнительно-распорядительные органы формируются советом и подотчетны ему;
основными направлениями деятельности органов местного управления являются управление полицией, пожарными и дорожными службами, музеями, социальными службами. [3]
Главным формальным признаком, по которому отличаются друг от друга модели местного управления, является количество органов первичной компетенции. Это позволяет выделить три основных типа моделей органов местного управления:
(1) монистическая модель, при которой вся полнота первичной компетенции сосредоточена в одном единственном органе (напр., сходе односельчан), а все остальные органы обладают лишь делегированными полномочиями и/или наделяются разовыми поручениями;
(2) дуалистическая модель, при которой первичная компетенция распределена между двумя главными органами (напр., между мэром и представительным собранием);
(3) триалистическая модель, при которой первичная компетенция распределяется между тремя органами (напр., между бургомистром, представительным собранием и т. н. магистратом, т.е. "малым советом"); [7]
Использование управленческих моделей монистического типа означает необходимость жесткого выбора между "всевластьем коллегиального органа" (например, схода) и "всевластьем монократического органа" (напр. старосты). В современную эпоху возрастающего усложнения социальных связей столь жесткая альтернатива весьма дискуссионна. Тем не менее, американской школе местного самоуправления удалось именно в современную эпоху разработать удовлетворительный вариант управленческой модели монистического типа (т. н. комиссионная модель управления). Но, как правило, концептуальное осмысление и институционализация предполагает применение дуалистической модели управления. Рассмотрим ее основные варианты:
1.5 Сильный совет - слабый мэр
Данная форма является классическим способом реализации на локальном уровне принципа представительной демократии. Более того, данную форму можно рассматривать как коммунально-правовой аналог принципа верховенства парламента, но с той оговоркой, что местный выборный совет является не законодательным, а управленческим органом. В рамках рассматриваемой модели местная власть организуется на началах (1) коллегиальности и (2) координации. Противоположные же принципы (1а) единоначалия и (2а) субординации ослаблены, поскольку изначально ограничены полномочия их носителя, т.е. монократического органа "Слабость" мэра носит институциональный характер, поскольку он избирается не населением, а членами муниципального совета из своего состава.
Таким образом, первичная компетенция распределена между двумя основными органами крайне асимметрично: основная власть сосредоточена в выборном совете, который "осуществляет управление местными делами в основном через систему отраслевых комитетов" [13, c.80]. Мэр выполняет лишь оперативно-исполнительные функции, он "может предлагать совету принятие тех или иных нормативных актов, а также председательствует в совете" [13, с.80] Следует отметить, что "слабый мэр" по необходимости является и "слабым председателем", т.е. в основном является лишь пассивным координатором процесса заседания без каких-либо существенных административных полномочий. Муниципальный совет обладает также первичными полномочиями в области местного хозяйства, местных финансов и решает кадровые вопросы.
Среди немногих достоинств данной системы можно назвать (1) прозрачность и подконтрольность монократического органа ("слабого мэра") выборному совету; (2) двойную ответственность членов совета и выборных сотрудников его отраслевых комитетов: с одной стороны, они несут административную ответственность, с другой стороны, они подлежат политической ответственности. [7]
К недостаткам следует отнести (1) структурно обусловленную слабость монократического органа общей компетенции; (2) приоритет политических интересов над управленческими вопросами и как следствие негативное воздействие фракционной борьбы членов совета на эффективность административной работы.
1.6 Сильный мэр - слабый совет
По мнению ряда исследователей, в частности А.И. Черкасова данная модель возникла как реакция на недостатки уже рассмотренной модели и в США стала вытеснять систему "слабый мэр - сильный совет" начиная со второй половины XIX в." Сильный мэр должен был стать политическим и административным лидером муниципалитета, ответственным за его общий политический курс и разработку программ городского развития." [13, c.84]. Во-первых, в рамках рассматриваемой системы управления были значительно ограничены полномочия выборных должностных лиц в пользу назначаемых мэром специалистов. Таким образом, рассматриваемая система управления представляет собой инверсию предыдущей: первичная компетенция здесь также распределена крайне асимметрично, но уже в пользу монократического, а не коллегиального органа ("сильный мэр"). "Избираемый населением мэр имеет право вето на решения совета, которое чаще всего может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего. Мэр подготавливает рекомендации в рамках нормотворческой компетенции совета, отвечает за составление и исполнение муниципального бюджета, единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, распределяет полномочия между муниципальными департаментами, осуществляет их реорганизацию" [7]
Среди достоинств рассматриваемой модели следует назвать:
(1) восстановление единой вертикали а/ планирования, б/ исполнения, в/ контроля в рамках монократического органа общей компетенции. При этом мэр, как правило, обеспечивает реализацию института персональной ответственности на всех стадиях восстановленной вертикали власти;
(2) повышение роли а) кадрового и б) профессионального элемента в персональном составе всех подразделений органов управления;
Недостатки данной модели являются продолжением ее достоинств. Здесь следует выделить следующие структурные слабости:
(1) совмещение в едином монократическом органе политических и административных функций. Как отмечает А.И. Черкасов, "система... предполагает, что мэр должен быть одновременно и хорошим политическим лидером, и умелым, компетентным администратором. Однако эти качества далеко не всегда могут быть совмещены в одном человеке" [13, c.86]
(2) имманентный данной системе принцип "сдержек и противовесов", который уместен на уровне государственного управления, но как принцип коммунального управления является весьма дискуссионным. Учитывая, что легитимность и представительного совета, и монократического органа управления одна и та же (оба органа избираются непосредственно населением), то объективно между ними может возникнуть конкуренция. Другими словами, при нежелании искать пути компромиссных решений оба органа предпочитают тратить свою энергию (и, следовательно, деньги налогоплательщиков) на политическую междоусобицу, а не на решение насущных проблем соответствующего коллектива;
(3) особые дискреционные полномочия мэра, которые возникают в связи с институтом персональной унии политического лидера и главного администратора. "Сильный мэр" как носитель этой унии по инерции, т.е. независимо от субъективных характеристик, аккумулирует особую власть, непрозрачную и неподконтрольную ни представительному органу, ни местному населению. Дискреционные "полномочия" как особый капитал власти гарантирован любому "сильному мэру", независимо от его личных и деловых качеств. Другими словами, человек - в принципе непригодный как управленец в любой другой модели - в системе "сильный мэр - слабый совет" может по инерции удерживать власть, аккумулированную его предшественниками. Отсюда, некомпетентность "сильного мэра" как администратора может отчасти быть компенсирована политическими ресурсами самой должности.
1.7 Комиссионная система местного управления
Данная система интересна как в теоретическом, так и историческом аспекте. В теоретическом плане комиссионная система представляет собой попытку отказаться от монократического элемента управления. При этом на практике такой отказ не обязательно обеспечивает усиление демократического элементами, а может означать усиление и олигократического аспекта управления, т.е. местных "серых кардиналов".
С исторической точки зрения данная система интересна тем, что она имеет чисто эмпирическое, а не теоретическое происхождение. Как отмечает А.И. Черкасов, "впервые данная система была введена в г. Галвестон (штат Техас) в самом начале XX в. после того как город постигло сильное наводнение, вызванное мощным ураганом. С преодолением последствий стихийного бедствия система "слабый мэр - сильный совет", функционировавшая в то время в Галвестоне, не справилась. Сложившаяся ситуация побудила группу видных жителей города, преимущественно бизнесменов, образовать новое городское правительство (в форме совета комиссионеров) и возглавить работы по преодолению последствий стихийного бедствия." [13, c.96]
Один из комиссионеров в качестве primus inter paris обычно выполняет функции "слабого мэра". Он координирует заседания комиссионеров, но основная его задача заключается в том, чтобы руководить деятельностью подконтрольного ему департамента. По свидетельству А.И. Черкасова, "приблизительно 1/3 городов в США с комиссионной формой местного управления функционирует в штате Алабама. Совет комиссионеров здесь состоит из трех членов... обязанности обычно распределяются следующим образом: первый курирует вопросы общественной безопасности, второй - административные вопросы (включая финансы и коммунальные услуги), а третий член отвечает за общественные работы.
