Ликвидация института избирательных фондов партий в какой-то мере может быть оправдана, если на средства, находящиеся на расчетном счете партии, распространить правовой режим, действующий сейчас в отношении средств избирательных фондов. Трудность состоит в том, что деньги, поступающие на финансирование выборов и текущую деятельность, на счете «перемешиваются», в результате чего становится сложно контролировать соблюдение требований закона о предельном размере расходования средств на выборы, о лимитах пожертвований (они неодинаковы на выборы и на текущую деятельность) и некоторых других.
В то же время сохранение института избирательных фондов не должно являться препятствием для совершенствования механизмов регулирования финансирования текущей партийной деятельности. Эта деятельность важна для общества и самих партий, как правило, имеет непосредственную связь с выборами и требует последовательного и комплексного регулирования. Поэтому в перспективе необходимо сближение правового режима финансирования избирательных кампаний и текущей партийной деятельности, а точнее создание надлежащих гарантий финансовой прозрачности последней. При этом сведения о финансировании партий, которые являются некоммерческими организациями, как правило, не имеют коммерческой ценности, и едва ли могут рассматриваться как коммерческая или служебная тайна (ГК РФ, ст. 13 9). Часть этих сведений уже сейчас - по закону о партиях - подлежит опубликованию в рамках сводного финансового отчета, что не вызывает возражений.
Закон о партиях закрепляет перечень возможных источников партийного финансирования. Денежные средства партии могут формироваться за счет: вступительных и членских взносов; средств федерального бюджета; пожертвований; поступлений от различных партийных мероприятий, а также доходов от предпринимательской деятельности; поступлений от гражданско-правовых сделок и других не запрещенных законом поступлений (ст.29 п.1). То есть закон о партиях, в отличие от законодательства о выборах, оставляет открытым перечень источников финансирования. В целом такой подход можно признать оправданным, поскольку предусмотреть все возможные доходы партии в условиях ее широкого участия в имущественном обороте нецелесообразно.
Вместе с тем, технико-юридическое оформление в законе о партиях перечня источников средств партии представляется некорректным. Так, подпунктами "в)" и "д)" выделены пожертвования и поступления от гражданско-правовых сделок. В результате можно подумать, что внесение пожертвования не признается гражданско-правовой сделкой, хотя по ГК РФ пожертвование является разновидностью договора дарения (ст.572, 582). Доходы от предпринимательской деятельности и поступления от проводимых партией мероприятий, которые она получает на регулярной основе - от систематической деятельности, направленной на извлечение прибыли (ГК РФ, ст. 2), также имеют форму сделок. Представляется достаточным указать в законе только наиболее важные источники финансирования- пожертвования, средства федерального бюджета, вступительные и членские взносы, с оговоркой «и иные не запрещенные законом поступления».
В части регулирования партийного финансирования для закона о партиях в целом характерна частноправовая направленность и диспозитивность, выражающаяся в незначительном количестве запретов и ограничений. Исключением из этого правила является регламентация получения партией доходов от предпринимательской деятельности. Закон закрепил исчерпывающий перечень видов такой деятельности, которую вправе осуществлять партии, и установил прямой запрет на занятие любой другой предпринимательской деятельностью (ст.31, п.З, 4). В законе установлен также запрет пожертвований от определенных жертвователей, лимиты на отдельные пожертвования и их общую сумму в течение года. Других ограничений закон не устанавливает.
Думается, что для конституционного функционирования партийной системы этого недостаточно. Думается, что регламентация получения партиями денежных средств необходима во всех случаях, когда существуют основания опасаться финансовых злоупотреблений или чрезмерной зависимости от лиц, предоставляющих эти средства. Между тем, закон необоснованно оставляет без регулирования все иные источники партийного финансирования, кроме пожертвований и доходов от предпринимательской деятельности. В правовом регулировании нуждается, к примеру, получение партией ссуд или кредитов, которые влекут возникновение зависимости от кредиторов. При этом размеры кредитов и круг лиц, которые вправе их предоставить, законом не ограничиваются. То есть, партия вправе получить кредит в иностранном банке и в любой сумме, поскольку это не запрещено законом.
Думается, что кредиты, ссуды и иные средства на возвратной основе от иностранных кредитных организаций и иных субъектов, которые не вправе жертвовать, должны быть полностью запрещены. Для российских юридических лиц и граждан целесообразно установить лимиты такого финансирования по аналогии с правовым режимом пожертвований, как для сделок с одним лицом, так и для общей суммы долговых обязательств. В Мексике, например, партиям вообще запрещено обращаться в банки для получения кредита.
Партии вправе получать средства, выполняя работы, оказывая услуги, или получая разного рода гранты на проведение политологических исследований и т.п., в том числе от лиц, которым запрещено осуществлять пожертвования. Все это может использоваться как «прикрытие» для безвозмездной финансовой поддержки. В этой связи целесообразно ограничить сумму поступлений от лиц, которым запрещены пожертвования, независимо от оснований их получения. Хотя, согласно сводным финансовым отчетам партий, такое регулирование не является пока актуальным, поскольку партии практически не получают других средств, кроме пожертвований.
Правовое регулирование требуется также для финансовых отношений партий и учрежденных ими юридических лиц. Закон не запрещает им передавать партии - учредителю денежные средства в качестве пожертвований. В этом случае действуют требования о лимитах пожертвований. Однако указанные ограничения не распространяются на иные средства, например часть прибыли соответствующего юридического лица. При этом закон никак не ограничивает ни число создаваемых партией организаций, ни источники их финансирования, и они могут использоваться для «перекачки» средств от третьих лиц. Наряду со строго целевым характером финансово-хозяйственной деятельности таких организаций необходимо закрепление надлежащих гарантий ее прозрачности.
До настоящего времени в большинстве стран, включая Россию, пожертвования остаются основным источником партийного финансирования. Закон о партиях использует негативное регулирование круга жертвователей, практически полностью повторяя соответствующее положение избирательного законодательства. Не могут жертвовать партиям: иностранные государства, юридические лица и граждане; лица без гражданства; граждане РФ, не достигшие 18 лет; российские юридические лица с долей иностранного, государственного или муниципального капитала на день внесения пожертвования свыше 30 процентов; международные организации и общественные движения; органы государственной власти и местного самоуправления; государственные и муниципальные организации; воинские части, военные организации, правоохранительные органы; благотворительные организации и религиозные объединения, а также учрежденные ими организации; анонимные жертвователи; юридические лица, зарегистрированные менее чем за один год до дня внесения пожертвования (ст.З0, п.З).
Совпадение перечня запрещенных источников финансирования текущей и предвыборной партийной деятельности вполне оправдано. Ведь в обоих случаях речь идет о «политических деньгах», то есть средствах, которые партии получают для дальнейшего использования в борьбе за политическую власть. В свою очередь, политическая борьба не ограничивается рамками избирательных кампаний, а используемые в межвыборный период методы и средства ее ведения практически не отличаются от применяемых в ходе выборов.
Представляется также, что все установленные законом запреты на пожертвования обоснованы. Государственные и муниципальные органы и учреждения, а также юридические лица с государственным или муниципальным участием не вправе жертвовать, так как речь идет о перераспределении государственных средств. Государство в лице своих органов и учреждений должно соблюдать конституционный принцип равноправия партий и не вправе отдавать предпочтение отдельным из них. В отношении субъектов, финансируемых из бюджета, такой запрет подкрепляется положением ст. 38 БК РФ. В этой связи, его можно распространить на все иные организации, которые более чем на 30 процентов финансируются из бюджета, хотя проконтролировать соблюдение такой нормы было бы чрезвычайно трудно. Целесообразно включить в перечень запретов на пожертвования также поставщиков товаров для государственных нужд и иных правительственных подрядчиков.
Иностранные субъекты не должны прямо или косвенно влиять на борьбу за власть в России. Поэтому любая иностранная поддержка «справедливо рассматривается как вмешательство во внутренние дела государства». Для адекватного его закрепления в законе необходимо учитывать возможности иностранного участника влиять на состав руководящих органов хозяйственного общества, которые распоряжаются денежными средствами последнего. Они зависят не только от размера принадлежащей ему доли, но и от общего числа участников хозяйственного общества и других обстоятельств.
Так, хозяйственное общество признается зависимым, если другое общество имеет участие в нем более 20 процентов (ГК РФ, ст. 106, п.1). В НК РФ взаимозависимыми лицами признаются физические лица и (или) организации, отношения между которыми могут оказывать влияние на условия или экономические результаты их деятельности или деятельности представляемых ими лиц, в том числе, если одна организация непосредственно и (или) косвенно участвует в другой организации, и суммарная доля такого участия составляет более 20 процентов. Доля косвенного участия одной организации в другой через последовательность иных организаций определяется в виде произведения долей непосредственного участия организаций этой последовательности одна в другой. С учетом этих положений допустимое пороговое значение иностранного участия в капитале жертвователя, как прямого, так и косвенного, может быть снижено до 20 процентов.
В перечень запретов обоснованно предлагалось включить также некоммерческие организации, не имеющие уставного (складочного) капитала, — общественные организации и движения, фонды, учреждения, доходы и (или) имущество которых имеют более чем на 30 процентов иностранное происхождение. В новейшем избирательном законодательстве установлен запрет пожертвований для всех организаций, учрежденных юридическими лицами, доля иностранного, государственного или муниципального участия в уставном (складочном) капитале которых превышает 30 процентов (Федеральный закон о гарантиях избирательных прав граждан, ст.58, п.6). Таким образом, юридически значимым является наличие или отсутствие в составе учредителей указанных лиц, независимо от их участия в финансировании организации. Такой запрет целесообразно распространить и на текущую партийную деятельность. Указанная новелла позволяет уменьшить возможности использования дочерних и зависимых организаций при внесении иностранных и государственных денег, однако не решает проблему их «перекачки» через организации, не состоящие в корпоративных отношениях с фактическими жертвователями.
Благотворительные организации и учрежденные ими юридические лица, исключенные из круга жертвователей, имеют ограниченную правоспособность, особенно в части распоряжения имуществом. Благотворительные организации вправе осуществлять только деятельность, направленную на достижение целей, ради которых они созданы, и целей, предусмотренных Федеральным законом от 11 августа 1995 г, №135-Ф3 «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (ст.12, п.1). Они не вправе использовать свое имущество для поддержки политических партий, движений, групп и кампаний (ст.12, п.5). Значительная часть их имущества формируется за счет благотворительных пожертвований. Указанный запрет обеспечивает целевое использование пожертвований. Благотворительные организации пользуются рядом налоговых и иных льгот и преимуществ, то есть получают косвенную государственную поддержку (ст. 15).
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11
