- провести анализ практики принятия Государственной Думой законов по предметам совместного ведения, наметить пути совершенствования законодательной процедуры с учетом особенностей регулирования принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;
- регулярно проводить совещания руководителей правовых служб законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации по вопросам законопроектной деятельности;
- провести исследовательскую работу по вопросам единого комплексного планирования законопроектной деятельности и выработки государственных стандартов нормотворческой деятельности, по проблеме разработки комплексного нормативного акта, регулирующего законотворческий процесс;
- изучить вопрос об использовании новых информационных технологий для оптимизации законодательного процесса.
Вторая проблема связана с эффективностью деятельности двухпалатного парламента, другими словами проблема заключается в бикамерализме, то есть двухпалатности парламента в Российской Федерации и в Республике Тыва.
В научных и политических дискуссиях современности можно встретить разные оценки двухпалатности, или бикамерализма, как принципа организации законодательной власти. Но для мировой практики характерно, что подавляющее большинство высших законодательных органов в демократических странах, независимо от формы государственного устройства, - двухпалатные.
Только за последнюю треть XX века количество вторых палат в общенациональных законодательных собраниях выросло с 45 до 67. Растет число двухпалатных парламентов и в новом столетии. Если в 2000 году их было 67, то сейчас стало 76.
У этой тенденции есть объяснение. Двухпалатная структура парламента получила распространение в мире благодаря следующим своим преимуществам:
1. Возможности обеспечить, наряду с представительством интересы нации в целом, коллективные интересы населения отдельных регионов (в федеративном государстве - субъектов федерации); определенных групп или слоев общества, играющих важную роль в политических отношениях;
2. Способности оптимизировать законодательный процесс, играть роль тормоза и противовеса поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям нижней палаты и соответственно обеспечивать поступательное и стабильное функционирование государственности;
3. Выступать средством, в определенной мере стабилизирующим государственность и политические отношения в обществе.
Наряду с положительными сторонами у бикамерализма имеются и определенные недостатки. Двухпалатная структура более громоздка по численности членов парламента и сотрудников его аппарата, а следовательно, отличается большими финансовыми затратами и замедлением процесса принятия законов. Наличие второй палаты парламента усложняет процедуры осуществления законодательных функций, поскольку важнейшие его решения проходят через обе палаты, а для достижения согласования часто требуются серьезные политические и организационные усилия.
Вообще, одним из серьезных показателей эффективности деятельности Совета Федерации является достижение баланса между парламентскими функциями законодателя общенационального уровня и способностью защиты интересов субъектов РФ. Именно с этой целью и учреждался Совет Федерации. И все же, анализируя эффективность его деятельности, нельзя не видеть целый ряд серьезных проблем.
Одна из них заключается в отсутствии гарантий стабильности в деятельности членов Совета Федерации. В связи с тем, что Федеральный закон от 5 августа 2000 года "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" не предусматривает основания прекращения полномочий членов этой палаты, отсутствие урегулированности создает возможность отзыва члена Совета Федерации без какого-либо обоснования в любое время. Лишь в регламентах некоторых законодательных органов субъектов РФ можно встретить процедуру отзыва. На уровне исполнительной власти отзыв члена Совета Федерации происходит сегодня, как правило, единоличным волевым решением главы субъекта РФ. Отсюда при общем принципе работы на постоянной основе имеет место нестабильность членства Совета Федерации.
Другая проблема связана с отсутствием прямого указания в Федеральном законе на то, что член Совета Федерации от субъекта РФ должен жить в регионе, который он представляет. Свобода выбора представителя привела к тому, что региональные интересы законотворчества оказались подмененными другими, зачастую более частными интересами. В настоящее время в Совете Федерации представлены три основные группы членов: первая - это те, кто действительно являются выходцами из субъектов РФ; вторая - представители крупного и среднего бизнеса; третья - бывшие высокопоставленные лица федеральной государственной элиты.
Такой разнородный состав Совета Федерации нынешнего созыва приводит к тому, что нередко происходит подмена парламентаризма иной деятельностью, прежде всего лоббистской, осуществляемой не только в парламенте, но и в Правительстве, а также в других государственных органах федеральной власти. Члены Совета Федерации зачастую вынуждены отвлекаться от законотворчества, чтобы исполнять отдельные поручения их регионального руководства. Не случайно в кулуарах часто слышится иное наименование Совета Федерации - "клуб по интересам".
Еще одна проблема - возможность квалифицированной законодательной работы с точки зрения реального знания нужд и потребностей субъектов РФ. Попытка найти компромисс между федеративным характером государственного устройства и парламентской природой Совета Федерации в действующем федеральном законе о порядке формирования Совета Федерации оказалась, как представляется, менее удачной, чем это ожидалось. Даже те нынешние члены Совета Федерации, которые вроде бы и представляют регион (в частности, среди них есть бывшие руководители органов государственной власти субъектов Федерации), не занимаясь конкретной законодательной и исполнительной деятельностью на местах, все более и более отрываются от практики и нужд региона. Они фактически заняты лишь лоббированием отдельных интересов своих территорий и постепенно все в меньшей степени ощущают себя государственниками от субъектов РФ.
Все это заставляет искать наиболее оптимальные варианты разрешения обозначенных проблем. И прежде всего возникает вопрос: следует ли инициировать принятие нового федерального закона, изменяющего порядок формирования Совета Федерации, либо можно обойтись совершенствованием действующего закона?
В октябре 2002г. в рамках международного семинара, организованного Советом Федерации, целым рядом политиков и ученых были выдвинуты предложения по изменению порядка формирования Совета Федерации и принятию нового федерального закона. Речь идет, в частности, о проекте представителей фракции "Яблоко"; о предложениях Председателя Совета Федерации С.М. Миронова и Уполномоченного по правам человека О.О. Миронова. Суть инициатив связана с утверждением концепции прямого избрания населением субъектов РФ членов Совета Федерации. В качестве инструмента, обеспечивающего представительство от законодательной и исполнительной власти субъекта РФ, предлагается выдвижение этими органами своих кандидатов.
Представляется, что такая инициатива недостаточно обоснованна. При избрании представителей от законодательной и исполнительной власти непосредственно населением произойдет фактическое уравнивание Совета Федерации с Государственной Думой по природе представительства. В случае реализации данного варианта найдутся сторонники полной ликвидации верхней палаты как лишней, дублирующей нижнюю.
Другой вопрос заключается в том, что, получив мандат от населения, члены Совета Федерации, по логике представительства, должны будут отвечать только перед ним, контроль же со стороны законодательной и исполнительной власти сведется практически к минимуму. Поэтому, на наш взгляд, предлагаемая схема избрания противоречит самой конституционной формуле представительства от законодательной и исполнительной ветвей власти. Если и отказываться от ныне действующего порядка формирования Совета Федерации, то целесообразнее всего было бы вернуться к варианту формирования верхней палаты второго созыва - вхождением глав законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации в Совет Федерации по должности.
При такой схеме его формирования органично сочетались принципы регионального представительства и демократии. Демократизм обеспечивался тем, что и руководители законодательной власти как депутаты, и главы исполнительной власти субъекта РФ избирались населением непосредственно. С одной стороны, они получали мандат доверия от народа, с другой - будучи региональными лидерами, хорошо знали нужды субъекта РФ и его населения. Для России такая структура была более подходящей еще и потому, что регулярные собрания высших должностных лиц 89 субъектов Федерации в верхней палате с целью одобрения наиболее важных государственных решений - хороший шанс для предотвращения конфликтов между центром и регионами; нахождения консенсуса и оптимального выбора варианта того или иного федерального закона; консолидации и гармонизации федеральных и региональных интересов.
Сожалея об отказе формирования Совета Федерации по должностному принципу, вместе с тем нельзя не признать, что в интересах обеспечения стабильной государственности после десятилетия непрерываемых реформ вполне разумно объявить мораторий на дальнейшее реформирование верхней палаты, трижды испытавшей перемены, и сохранить по крайней мере в ближайшие несколько лет действующие принципы ее формирования.
В условиях моратория усилия законодателей должны быть сконцентрированы на использовании правовых мер совершенствования порядка формирования и деятельности Совета Федерации. Суть этих мер заключается в следующем.
Основная группа дополнений в Федеральный закон о порядке формирования Совета Федерации должна коснуться гарантий стабильной и ответственной деятельности членов верхней палаты. С этой целью необходимо определить, по каким критериям избирается и по каким основаниям может быть отозван член Совета Федерации. Критерии отбора следует связать с требованиями профессионализма и степенью знаний как нужд отдельного региона, так и субъектов Федерации в целом. Представляется важным обеспечить рост числа специалистов, хорошо разбирающихся в законотворческой деятельности.
Сейчас в составе Совета Федерации, как и в Государственной Думе, недостает высокопрофессиональных юристов, политологов, экономистов, бывших управленцев. Это ненормально. По данному показателю Россия отстает от парламентов многих развитых демократических стран. Сама процедура выдвижения должна носить демократический характер, поэтому целесообразно закрепить принципы альтернативности, публичности обсуждения кандидатур, широкого информирования населения о процессе выдвижения.
Особого внимания заслуживает вопрос об отзыве представителя субъекта Федерации - члена Совета Федерации и о необходимости его урегулирования федеральным законом. Главный смысл действия данного института - усиление связей между членами верхней палаты и органами государственной власти субъектов РФ.
Единства мнений по этому вопросу нет. Так, довольно острую дискуссию вызвало предложение ряда субъектов РФ о введении "императивного мандата" члена Совета Федерации. Речь идет о юридическом закреплении связанности мнения члена Совета Федерации с позицией органа, его избравшего. Сахалинская областная Дума выступила с законодательной инициативой о внесении изменения в ст.4 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Предлагается дополнить его положением о том, что полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ в случае невыполнения им решения избравшего (назначившего) его органа государственной власти субъекта РФ, обязательного для исполнения при голосовании в Совете Федерации: а) по вопросам, отнесенным ст.102 и 106 Конституции РФ к ведению Совета Федерации; б) по проектам законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ; в) по проектам федеральных законов; г) по законам Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12
