Оспаривание неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов: последняя практика Верховного Суда Российской Федерации
Источник публикации
"Арбитражный и гражданский процесс", 2008, N 11
"Арбитражный и гражданский процесс", 2008, N 12
Статья: Оспаривание неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов: последняя практика Верховного Суда Российской Федерации
(Медведев И.Р.)
/"Арбитражный и гражданский процесс", 2008, N 11/
И.Р. МЕДВЕДЕВ
Медведев Иван Риммович, кандидат юридических наук, автор монографии (2006 г.) и ряда статей в ведущих рецензируемых научных изданиях ("Журнал российского права", "Правоведение", "Российская юстиция" и др.).
Автором настоящей статьи рассматриваются проблемы оспаривания в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов. Подробно исследуется практика высших органов судебной власти с целью определения сущности такого производства.
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - ГПК РФ), регламентируя в главе 24 производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов (далее - НПА), говорит о том, что в порядке данной главы можно обратиться в суд, если права и свободы гражданина (организации) нарушены НПА, принятым и опубликованным в установленном порядке (ч. 1 ст. 251).
На практике далеко не весь массив актов органов государственной власти "публикуется в установленном порядке". Весьма распространены две ситуации: первая - такой порядок официально не установлен (либо не существовал какое-то время), вторая - акты считаются внутриведомственными и не публикуются намеренно, независимо от того, затрагиваются ли их положениями права и свободы граждан и организаций.
Еще задолго до ГПК РФ 2002 г. В.В. Ярков в докторской диссертации предлагал включить в Кодекс норму о том, что суд применяет только официально опубликованные в установленном порядке законы и НПА <1>. К сожалению, в ГПК РФ такого предписания не содержится. Хотя согласно Конституции Российской Федерации (ч. 3 ст. 15) любые НПА, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения, иногда суды применяют в том числе и неопубликованные НПА.
--------------------------------
<1> См.: Ярков В.В. Юридические факты в механизме реализации норм гражданского процессуального права: Дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1992. С. 462.
Более того, в настоящее время федеральными органами исполнительной власти используется огромное количество актов, носящих нормативный характер, но не публиковавшихся либо не поступавших на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации. Такое применение незаконно, но имеет место, что является основанием для обращения в суд. Причем - раз акт носит нормативный характер - в порядке гл. 24 ГПК РФ.
Однако на основе ч. 1 ст. 251 ГПК РФ заявления об оспаривании неопубликованных (незарегистрированных) НПА возвращаются лицам, которые их подали, с предложением использовать процедуру по гл. 25 ГПК РФ (производство по делам об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти). Акт не опубликован, он сам по себе не влечет правовых последствий и не является нормативным. Подобный ход размышлений был официально поддержан в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации (далее - ВС РФ) <2>, а также приветствовался на страницах юридических изданий некоторыми процессуалистами <3>.
--------------------------------
<2> См.: Обзор судебной практики ВС РФ за III квартал 2003 года (утв. Президиумом ВС РФ 3 и 24 декабря 2003 г.) // БВС РФ. 2004. N 3. С. 21.
<3> См.: Кирсанов В.А. Теоретические проблемы судопроизводства по оспариванию нормативных правовых актов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 17; Курбатов А.Я. Оспаривание актов нормативного характера // Хозяйство и право. 2004. N 9. С. 131; Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция. 2003. N 6. С. 30 - 31.
Логические основы таких воззрений уже подвергались критике как множеством ученых, так и автором настоящей статьи <4>. Оспаривание НПА в порядке гл. 24 ГПК РФ и оспаривание решений и действий по гл. 25 ГПК РФ являются абсолютно разными по своей сущности способами судебной защиты, иначе отсутствовал бы смысл их размещения в разных главах ГПК РФ. В соответствии с ч. ч. 3, 4 ст. 253 ГПК РФ, решение суда влечет за собой утрату силы этого НПА или его части, а также других НПА, основанных на признанном недействующим НПА или воспроизводящих его содержание. Это решение не может быть преодолено повторным принятием такого же акта. Иными словами, в результате производства в порядке гл. 24 ГПК РФ решение обеспечивает эффективное восстановление всех прав, которые уже нарушены, а также тех, которые могут быть нарушены в будущем. Производство же по гл. 25 ГПК РФ не влияет на предотвращение аналогичных ситуаций и считается мерой не комплексного, а точечного характера. Незаконные по своей форме акты с большой долей вероятности будут применяться и далее.
--------------------------------
<4> См.: Медведев И.Р. Проблемы оспаривания неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов // Закон. 2007. N 12. С. 133 - 142.
Расхождение между судебной практикой и сущностью производства по делам о признании недействующими НПА повлекло за собой необходимость рассмотрения данного вопроса в свете положений Конституции Российской Федерации. Первоначально Конституционный Суд Российской Федерации (далее - КС РФ) высказался относительно некоторых аспектов арбитражного процесса: арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, что порядок и форма принятия обжалуемого акта соблюдены (либо не соблюдены). Они обязаны выяснить, затрагивает ли он права налогоплательщиков, соответствует ли актам законодательства о налогах и сборах, и в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав <5>.
--------------------------------
<5> См.: Определение КС РФ от 20 октября 2005 г. N 442-О "По жалобе ЗАО "СЕБ Русский Лизинг" на нарушение конституционных прав и свобод п. 1 ст. 29, п. 1 ч. 1 ст. 150, ч. 2 ст. 181, ст. ст. 273 и 290 АПК РФ" // Вестник КС РФ. 2006. N 2. С. 26 - 27.
Через несколько месяцев КС РФ использовал изложенную аргументацию, разрешая вопрос о ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, и подчеркнул, что данная норма по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказа Верховным Судом Российской Федерации (далее - ВС РФ) в принятии заявления или возвращения заявления о признании незарегистрированного и не опубликованного в установленном порядке акта противоречащим закону полностью или в части, в случае если заявитель считает, что этот акт как содержащий обязательные правила поведения, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы. Суд не может ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке. Он также обязан выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что НПА федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, - в каждом конкретном случае реально обеспечивать восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции Российской Федерации <6>.
--------------------------------
<6> См.: Определение КС РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О "По жалобе гражданина Смердова С.Д. на нарушение его конституционных прав ч. 1 ст. 251 ГПК РФ" // Вестник КС РФ. 2006. N 4. С. 48 - 49. Аналогично: Определение КС РФ от 2 ноября 2006 г. N 537-О "По жалобе ООО "Новгородский филиал "Содружество" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 16.3 КоАП РФ" // Вестник КС РФ. 2007. N 2. С. 77 - 78.
Определение КС РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О, хотя и является общеобязательным и исключает любое иное истолкование ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, подвергнуто жестокой критике как в особом мнении к нему <7>, так и в ряде публикаций. Особенно запоминающимися стали выступления в юридических газетах председателя Кассационной коллегии ВС РФ А.И. Федина, прямо высказавшего сомнения в необходимости исполнять данное Определение КС РФ <8>.
--------------------------------
<7> См.: Особое мнение судьи КС РФ Г.К. Жилина по Определению КС РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О "По жалобе гражданина Смердова С.Д. на нарушение его конституционных прав ч. 1 ст. 251 ГПК РФ" // Вестник КС РФ. 2006. N 4. С. 49 - 51.
<8> См.: Федин А.И. Права не нарушены - обжалование невозможно // Эж-Юрист. 2006. N 47. С. 7; Он же. Выбор способов судебной защиты // Эж-Юрист. 2007. N 1. С. 8.
Это непосредственно отразилось на практике ВС РФ, продолжающего возвращать заявления, предметом оспаривания в которых являются неопубликованные (незарегистрированные) НПА. Кроме этого, ВС РФ отказывает в удовлетворении частных жалоб на аналогичные определения судов субъектов Российской Федерации.
Мотивировочная часть подобных постановлений обычно выглядит скупо. Во всех проанализированных автором решениях выводами, содержащимися в Определении КС РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О, попросту пренебрегают. Возникновение права на судебную защиту по данной главе ГПК РФ исходя из политики ВС РФ зависит лишь от формы акта <9>. Кроме этого, ВС РФ неоднократно подчеркивает, что:
--------------------------------
<9> См.: Определение ВС РФ от 25 сентября 2007 г. N ГКПИ07-1206. Аналогично см.: Определения ВС РФ от 2 февраля 2007 г. N ГКПИ07-123; от 23 марта 2007 г. N ГКПИ07-353; от 31 мая 2007 г. N ГКПИ07-680; от 26 июня 2007 г. N ГКПИ07-804; от 28 июня 2007 г. N ГКПИ07-792; от 28 июня 2007 г. N ГКПИ07-798.
- нормативность правового акта всегда связывается с его опубликованием (и регистрацией) <10>;
--------------------------------
<10> См.: Определение ВС РФ от 10 октября 2007 г. N ГКПИ07-1261. Аналогично см.: Определения ВС РФ от 19 января 2007 г. N ГКПИ07-50; от 5 февраля 2007 г. N ГКПИ07-149; от 20 марта 2007 г. N ГКПИ07-315; от 25 июля 2007 г. N ГКПИ07-900; от 2 августа 2007 г. N ГКПИ07-975; от 11 сентября 2007 г. N ГКПИ07-1162; от 15 октября 2007 г. N ГКПИ07-1267; Определения Кассационной коллегии ВС РФ от 15 марта 2007 г. N КАС07-51; от 17 апреля 2007 г. N КАС07-122; от 9 октября 2007 г. N КАС07-498.
- обязательным условием допустимости оспаривания НПА по правилам гл. 24 ГПК РФ является его официальное опубликование, а для НПА федеральных органов исполнительной власти - также их государственная регистрация в Министерстве юстиции Российской Федерации. Таким образом, хотя это и не следует из ст. 27 ГПК РФ, ВС РФ подсудны по первой инстанции и принимаются к производству заявления об оспаривании только НПА, в отношении которых полностью соблюдены требования к форме <11>;
--------------------------------
<11> См.: Определения ВС РФ от 14 марта 2007 г. N 86-Г07-3; от 19 октября 2007 г. N ГКПИ07-1291. Аналогично см.: Определения ВС РФ от 4 июля 2007 г. N 41-Г07-11; от 29 августа 2007 г. N 9-Г07-14; от 8 ноября 2007 г. N ВКПИ07-133; от 23 ноября 2007 г. N ВКПИ07-140; Определения Кассационной коллегии ВС РФ от 30 января 2007 г. N КАС06-527; от 3 июля 2007 г. N КАС07-304; от 3 июля 2007 г. N КАС07-308; от 6 ноября 2007 г. N КАС07-571.
