- все правовые акты, которые по своему характеру являются внутриведомственными, также не считаются нормативными <12>;
--------------------------------
<12> См.: Определение ВС РФ от 6 августа 2007 г. N ВКПИ07-95.
- правовые акты, которые поступали на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации, но по его заключению, не нуждаются в таковой, приравниваются к незарегистрированным и подлежат оспариванию в порядке гл. 25 ГПК РФ <13>. Это, с нашей точки зрения, сомнительно, не только потому, что такое приравнивание сильно "натянуто", но и поскольку акт, признанный не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию <14>.
--------------------------------
<13> "...оспариваемый заявителем Приказ министра финансов Российской Федерации от 24 августа 2007 г. N 74н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" по заключению Министерства юстиции Российской Федерации в государственной регистрации не нуждается. Учитывая, что оспариваемый заявителем правовой акт не был зарегистрирован в Министерстве юстиции России, то по своей форме он не может быть отнесен к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, в связи с чем заявление в указанной части не может быть принято к рассмотрению ВС РФ по первой инстанции". Определение ВС РФ от 27 ноября 2007 г. N ГКПИ07-1527. Аналогично см.: Определения ВС РФ от 31 января 2007 г. N ГКПИ07-115; от 16 марта 2007 г. N ГКПИ07-313.
<14> См.: п. 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009) // СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.
В редких решениях, в которых упоминается Определение КС РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О, ВС РФ избирает один из двух вариантов обоснования:
а) аргументация о необходимости учитывать только некоторые Постановления КС РФ: "Ссылка... на Определение КС РФ от 2 марта 2006 года N 58-О не может служить поводом к отмене определения судьи, так как в силу пп. "а" п. 4 Постановления Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" суду следует учитывать постановления КС РФ о толковании положений Конституции Российской Федерации, подлежащих применению в данном деле, и о признании соответствующими либо не соответствующими Конституции Российской Федерации НПА, перечисленных в п. "а", "б", "в" ч. 2 и в ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации, на которых стороны основывают свои требования или возражения" <15>;
--------------------------------
<15> Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 9 августа 2007 г. N КАС07-434. Аналогичную фразу общего характера см.: Определение ВС РФ от 28 февраля 2008 г. N 73-В07-6.
б) полное игнорирование ссылок на Определение КС РФ: "Прокурор Алтайского края обратился в суд с заявлением в защиту интересов Российской Федерации, неопределенного круга лиц - жителей Алтайского края, муниципальных образований о признании недействующим Порядка газификации... утвержденного заместителем главы администрации Алтайского края, указывая на то, что... оспариваемый Порядок официально не опубликован. Определением судьи заявление возвращено прокурору по мотиву его неподсудности краевому суду.
В представлении прокурор Алтайского края просит отменить определение судьи Алтайского краевого суда и направить дело для рассмотрения по существу в Алтайский краевой суд, так как вывод судьи о том, что ст. 251 ГПК РФ не позволяет оспорить законность НПА, в случае если не соблюден порядок его опубликования и такой акт не влечет правовые последствия и не подлежит применению, сделан без учета позиции КС РФ, выраженной в Определении от 2 марта 2006 г. N 58-О...
Судебная коллегия ВС РФ не находит оснований к отмене определения судьи Алтайского краевого суда... оспоренный Порядок не отвечает требованиям по порядку принятия и опубликования, вследствие чего не является нормативным актом..." <16>.
--------------------------------
<16> Определение ВС РФ от 23 мая 2007 г. N 51-Г07-5. См. также: Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 5 августа 2008 г. N КАС08-335.
Таким образом, упомянутое Определение КС РФ, по неоднократно выраженному мнению ВС РФ, можно не учитывать при вынесении решений. Это трудно признать правильным, поскольку нет никаких законных оснований ставить постановления Пленума ВС РФ выше, чем акты КС РФ.
Кроме того, подобная практика провоцирует конфликт между двумя противоположно направленными обязанностями суда <17>.
--------------------------------
<17> См. подробнее: Медведев И.Р. Указ. соч. С. 137 - 140.
С одной стороны, судья обязан возвратить гражданину (организации) заявление об оспаривании неопубликованного (незарегистрированного) НПА.
С другой - обязан проверить формальные и содержательные признаки НПА уже в судебном заседании. При несоблюдении указанных критериев акт следует признать недействующим. Об этом говорится и в Особом мнении к Определению КС РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О, и сам ВС РФ данные рекомендации неоднократно публиковал <18>.
--------------------------------
<18> Обзор судебной практики ВС РФ за I квартал 2006 года (утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 7 и 14 июня 2006 г.) // БВС РФ. 2006. N 9. С. 23; Обзор судебной практики ВС РФ за III квартал 2006 года (утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 29 ноября 2006 г.) // БВС РФ. 2007. N 6. С. 20.
Как разрешить описанный конфликт? Никак. Эти обязанности не могут исполняться одновременно. Большая часть заявлений гражданам (организациям) возвращается, но остается лазейка для каких-либо исключительных случаев.
В принятом в ноябре 2007 г. Постановлении Пленума ВС РФ "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <19> данная ситуация была сохранена, несмотря на критику и замечания членов Научно-консультативного совета при ВС РФ.
--------------------------------
<19> См.: Постановление Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // БВС РФ. 2008. N 1. С. 8 - 10.
Пункт 10 Постановления предписывает суду возвращать заявление, если при принятии заявления он придет к выводу о том, что оспариваемый правовой акт не является нормативным. Как следует из приведенной практики, ВС РФ не считает нормативными неопубликованные (незарегистрированные) правовые акты.
Пункт 17 Постановления обязывает суд осуществлять такую же проверку при рассмотрении дела по существу - выяснять порядок принятия НПА (вид акта, правила введения НПА в действие, в том числе правила их опубликования и др.). Если при издании были нарушены требования законодательства, суд вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу.
Но по структуре гражданского процесса при нарушении формальных требований до действий, изложенных в п. 17, добраться невозможно. Суд проверит их при принятии заявления и вернет его заявителю.
С декабря 2007 г. ВС РФ исходит именно из п. 10 Постановления, не принимая к производству заявления об оспаривании неопубликованных (незарегистрированных) НПА. Раз за разом в судебных актах продолжают использовать привычные формулировки: возникновение права на судебную защиту лишь при соблюдении требований к форме акта; обязанность связывать нормативность правового акта с его опубликованием (и регистрацией); подсудность ВС РФ только заявлений об оспаривании опубликованных и зарегистрированных правовых актов <20>. При этом вообще не принимается во внимание, нарушены права заявителя (или множества лиц) оспариваемым актом или нет <21>.
--------------------------------
<20> См.: Определения ВС РФ от 6 декабря 2007 г. N ГКПИ07-1583; от 30 января 2008 г. N 1-Г07-18; от 13 февраля 2008 г. N ГКПИ08-333; от 13 февраля 2008 г. N ГКПИ08-338; от 13 февраля 2008 г. N ГКПИ08-348; от 20 февраля 2008 г. N ГКПИ08-460; от 20 февраля 2008 г. N ГКПИ08-483; от 23 апреля 2008 г. N 78-Г08-8; от 14 мая 2008 г. N 7-Г08-9; от 9 июля 2008 г. N 66-Г08-10; от 28 июля 2008 г. N ГКПИ08-1667; от 5 августа 2008 г. N ГКПИ08-1705; от 6 августа 2008 г. N ГКПИ08-1703; от 8 августа 2008 г. N ГКПИ08-1732; от 22 августа 2008 г. N ГКПИ08-1760; от 9 сентября 2008 г. N ГКПИ08-1834; Определения Кассационной коллегии ВС РФ от 10 января 2008 г. N КАС07-692; от 26 февраля 2008 г. N КАС08-10.
<21> Например: "Как указывает заявитель, который работает в ОАО "СПМК-5", он имеет право на льготы при приватизации государственной доли в ОАО "СПМК-5", и распоряжение Росимущества, принятое в нарушение Закона о приватизации от 21 декабря 2001 г., нарушило его права и законные интересы, лишив права на льготы на приобретение приватизируемых акций, установленные Государственной программой приватизации на 1992 г. ...Учитывая, что заявителем оспаривается правовой акт, который не был зарегистрирован в Минюсте России и не был опубликован, то по своей форме он не может быть отнесен к нормативным правовым актам... поэтому заявление не может быть принято к рассмотрению ВС РФ". Определение ВС РФ от 31 января 2008 г. N ГКПИ08-233. А ведь в данном случае могло иметь место нарушение прав всех работников предприятия.
С. обратился в Мещанский районный суд с заявлением об оспаривании действий работников военного комиссариата г. Москвы. Решением Мещанского районного суда, подтвержденным Московским городским судом, его заявление оставлено без удовлетворения <22>. При вынесении решений суды руководствовались Приказом министра обороны Российской Федерации от 23 мая 1999 г. N 225 "О введении в действие денежных аттестатов военнослужащим, проходящим военную службу по контракту и по призыву", а также Инструкцией о порядке выдачи денежных аттестатов военнослужащим, проходящим военную службу по контракту и по призыву, утвержденной данным Приказом <23>. Хотя данный акт применению не подлежал, поскольку не зарегистрирован в установленном порядке и не опубликован для всеобщего сведения, он был применен судами именно как нормативный, поскольку является нормативным по своему содержанию.
--------------------------------
<22> См.: Решение Мещанского районного суда г. Москвы от 26 апреля 2006 г. (дело N 2-195-2006); Определение Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда (далее - МГС) от 11 июля 2006 г.
<23> Оба документа не опубликованы.
Дальнейшее обжалование было безуспешным: во всех решениях суды посчитали допустимым применение незарегистрированного НПА <24>. В результате С. лишился надлежащего пенсионного обеспечения. Подчеркнем, что суды отказывали в данных случаях при способе судебной защиты, рекомендуемом ВС РФ, по гл. 25 ГПК РФ.
--------------------------------
<24> См.: Определение судьи МГС от 29 июня 2007 г. N 4г/12-2156; Ответ председателя МГС от 20 июля 2007 г. N П4-г/ 12-2156; Определение судьи ВС РФ Горохова Б.А. от 7 ноября 2007 г. N 5-Ф07-2120; Определение зампреда ВС РФ Нечаева В.И. от 14 января 2008 г. N 5-Ф07-2120.
Тогда С. обратился в ВС РФ в порядке гл. 24 ГПК РФ с заявлением о признании данного Приказа недействующим со дня принятия. К заявлению были приложены решения судов, применивших данный акт как нормативный. Определением ВС РФ заявление было возвращено <25>. Судья ВС РФ рекомендовал обратиться с указанным заявлением в федеральный суд общей юрисдикции по правилам гл. 25 ГПК РФ(!). Как можно заметить, был проигнорирован тот факт, что С. первоначально сделал именно так, но не получил судебной защиты.
