--------------------------------
<25> См.: Определение судьи ВС РФ Калиниченко Ю.А. от 27 апреля 2007 г. по делу N ВКПИ07-54.
Определение было обжаловано. В судебном заседании С., а также его представители ссылались в том числе на Определение КС РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О. Однако частная жалоба была оставлена без удовлетворения <26>.
--------------------------------
<26> См.: Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 19 июня 2007 г. по делу N КАС07-319.
Последним на сегодня отказом по данному делу стало Определение судьи ВС РФ от 16 июля 2008 г. N ВКПИ07-54 об отказе в передаче надзорной жалобы для рассмотрения по существу в Президиум ВС РФ. В данном судебном акте хочется обратить внимание на четыре незаконных и нелогичных аспекта применения норм гл. 24 ГПК РФ, которые, впрочем, содержатся во многих решениях ВС РФ. Однако аргументация и без того небесспорной позиции в данном деле грешит большими изъянами, чем обычно.
1. Игнорирование описанного противоречия между положениями Постановления Пленума.
"Что касается ссылки С. в обоснование своих доводов на п. 17 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г., ...то его выводы о якобы вытекающей из этих положений обязанности суда рассматривать заявления о признании незаконными незарегистрированных НПА по тем же правилам, что и заявления, касающиеся НПА, отвечающих требованиям закона о порядке их принятия и опубликования, содержанием этого пункта не подтверждаются. Между тем из п. 11 Постановления усматривается, что судья отказывает в принятии заявления, в том числе в случае оспаривания НПА, не вступившего в силу в установленном порядке" <27>.
--------------------------------
<27> Определение судьи ВС РФ Королева Л.А. от 16 июля 2008 г. N ВКПИ07-54. С. 3.
Как видно, судья сослался на п. 11 Постановления, который, строго говоря, касается отказа в принятии заявления, а не возвращения заявления. Представляется, что судье следует учитывать разницу между двумя данными полномочиями, поскольку в первом случае ставится препятствие на повторное обращение, а во втором - нет (ст. ст. 134, 135 ГПК РФ).
В решениях ВС РФ, вынесенных по другим делам, прямо говорится о том, что п. 10 (а не п. 11) Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. "перекрывает" п. 17 того же Постановления: все оспариваемые правовые акты при отсутствии опубликования и (или) регистрации судья обязан возвратить <28>.
--------------------------------
<28> См.: Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 12 февраля 2008 г. N КАС07-762.
2. Игнорирование Определений КС РФ.
"Приведение С. в обоснование своей точки зрения ссылки на конституционно-правовой смысл ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, выявленный КС РФ в Определении от 2 марта 2006 года N 58-О,... является несостоятельным, поскольку этим Определением не установлено, как правильно указано судом кассационной инстанции, юридически значимых обстоятельств, имеющих преюдициальное значение в данном конкретном случае рассмотрения материалов по заявлению С." <29>.
--------------------------------
<29> Определение судьи ВС РФ Королева Л.А. от 16 июля 2008 г. N ВКПИ07-54. С. 4.
Вызывает удивление аргументация несостоятельности ссылок на Определение КС РФ. КС РФ в своих решениях не устанавливает и не должен устанавливать каких-либо обстоятельств, должных иметь преюдициальное значение по делам, рассматриваемым судом общей юрисдикции. КС РФ - это судебный орган конституционного контроля, чьи решения не имеют отношения к "преюдициальности фактов". О преюдиции (ст. 61 ГПК РФ) можно вести речь при ссылках на решения по гражданским делам и приговоры по уголовным делам судов общей юрисдикции, а также на решения арбитражных судов.
В Определении от 2 марта 2006 г. N 58-О КС РФ выявил конституционно-правовой смысл ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, который, как указывалось выше, является общеобязательным и исключает любое иное истолкование данной нормы в правоприменительной практике. Однако далее судья использует уже упоминавшуюся фразу о необходимости учитывать только некоторые постановления КС РФ, поэтому, по его мнению, правовая позиция в Определении КС N 58-О не может повлечь за собой отмену обжалованного определения судьи ВС РФ.
К изложенному остается добавить, что такой подход в очередной раз ставит под сомнение деятельность КС РФ, большую часть решений которого, вынесенных в виде определений, ВС РФ не принимает во внимание <30>. Вместе с тем анализ практики показывает, что ВС РФ использует ссылки на определения КС РФ только в тех случаях, когда у них совпадают позиции по какому-либо вопросу <31>. К сожалению, по вопросу применения ч. 1 ст. 251 ГПК РФ точки зрения ВС РФ и КС РФ расходятся.
--------------------------------
<30> См.: Определения Кассационной коллегии ВС РФ от 27 февраля 2007 г. N КАС07-54; от 3 апреля 2007 г. N КАС07-84; от 3 апреля 2008 г. N КАС08-163; от 8 июля 2008 г. N КАС08-307.
<31> См.: Определения ВС РФ от 14 декабря 2007 г. N ГКПИ07-1625; от 27 февраля 2008 г. N 1-Г08-3; от 4 июня 2008 г. N 44-Г08-22; от 10 сентября 2008 г. N 78-В08-27.
/"Арбитражный и гражданский процесс", 2008, N 12/
3) Нарушение единства судебной практики.
В продолжение рассмотренного выше конфликта между двумя обязанностями суда (возвращать заявление и проверять формальные требования к НПА) следует отметить интересный нюанс. Большая часть заявлений об оспаривании неопубликованных (незарегистрированных) НПА возвращается, но остается "лазейка" для исключительных случаев.
В нее волшебным образом попали два дела, хотя в принципе их может быть и больше. В обоих случаях суд принимал к рассмотрению заявления об оспаривании НПА, не опубликованных и не зарегистрированных в установленном порядке, но размещенных в справочных правовых системах ("КонсультантПлюс", "Гарант" и др.) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 16 января 2007 г. N КАС06-521; Определение ВС РФ от 9 сентября 2008 г. N 81-Г08-1.
В чудеса современные процессуалисты верить, конечно, могут, но представляется, что, поскольку в правовых базах размещено множество из не опубликованных официально НПА, суд тогда обязан принимать подобные заявления к производству всегда. Но заявления по всем иным делам гражданам и организациям возвращаются.
По нашему мнению (на что указывалось в надзорной жалобе), это с очевидностью нарушает единство судебной практики. Тем не менее судья данный аргумент не принял, указав, что "...несостоятельной является и ссылка С. на решение ВС РФ... в обоснование своего мнения о том, что при рассмотрении его заявления было допущено нарушение единства судебной практики, поскольку указанные судебные постановления вынесены по конкретному гражданскому делу, а не с целью установления единства судебной практики" <2>.
--------------------------------
<2> Определение судьи ВС РФ Королева Л.А. от 16 июля 2008 г. С. 4. N ВКПИ07-54.
Данный тезис по своей сути неверен. Во-первых, ВС РФ в одном из Постановлений Президиума давал широкое определение нарушения единства судебной практики, под которым понималось в том числе вынесение решений и определений, противоречащих определениям Судебной коллегии по гражданским делам и Кассационной коллегии ВС РФ по конкретным делам <3>. Таким образом, любая ссылка на судебные акты ВС РФ допустима независимо от того, с какой целью они принимались.
--------------------------------
<3> См.: Постановление Президиума ВС РФ от 12 июля 2006 г. N 3пв06 // Извлечение опубликовано в БВС РФ. 2007. N 5. С. 27. См. практику: Определение ВС РФ от 18 июня 2008 г. N 72-Г08-3.
Во-вторых, единство судебной практики должно предполагать, что при рассмотрении и разрешении тождественных гражданских дел нормы права применяются одинаково. Поэтому С., как и любой заявитель, вправе рассчитывать на то, что при его попытке оспорить неопубликованный НПА суд отнесется к его заявлению так, как это делается по отношению ко всем подобным заявлениям. Наличие же в практике ВС РФ примеров противоположного отношения к одним и тем же ситуациям ущемляет конституционное право С. на судебную защиту.
4) Неясность действий по дальнейшему оспариванию.
В своих определениях о возвращении заявлений об оспаривании неопубликованных (незарегистрированных) НПА судьи ВС РФ после принятия Постановления Пленума переписывают оттуда абз. 6 п. 11:
"Если С. считает, что применением оспариваемого приказа Министра обороны Российской Федерации нарушаются его права, он вправе в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, оспорить в суде решения, действия (бездействие), основанные на таком правовом акте, либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного нормативного правового акта или его части" <4>.
--------------------------------
<4> Определение судьи ВС РФ Королева Л.А. от 16 июля 2008 г. С. 3 - 4 N ВКПИ07-54.
Применительно к рассматриваемому случаю данный совет не имеет под собой реальной основы, поскольку С. уже безуспешно прошел процедуру по гл. 25 ГПК РФ.
Более того, гл. 25 ГПК РФ не приспособлена для оспаривания неопубликованных НПА и реальна только в определениях ВС РФ, но не на практике. ВС РФ обычно указывает, что заявитель может:
- поставить вопрос о прекращении действия данного акта <5>;
--------------------------------
<5> См.: Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 19 июня 2007 г. N КАС07-239; Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 26 февраля 2008 г. N КАС08-10.
- обратиться с "этим же" требованием (т.е. оспорить НПА) <6>.
--------------------------------
<6> См.: Определение ВС РФ от 5 февраля 2007 г. N ГКПИ07-149; Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 17 апреля 2007 г. N КАС07-122.
Изложенные "рекомендации" надуманны и фактически невероятны для осуществления <7>.
--------------------------------
<7> См.: Медведев И.Р. Проблемы оспаривания неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов // Закон. 2007. N 12. С. 141 - 142.
Подобный подход искажает смысл норм ГПК РФ, влияет на исход всех дел, рассматриваемых по гл. 24 ГПК РФ, нарушая существенным образом права граждан и организаций, хотя, конечно, в определениях ВС РФ высказывается иная позиция.
Подводя итог, мы можем говорить о следующем.
В решениях ВС РФ иногда встречаются разумные фразы, вроде: "не влечет признание данного акта нормативным и факт его публикации" <8> или "нормативность правового акта определена его содержанием, а не формой" <9>. Нормативность действительно не связана с формой НПА, но такой подход не получил поддержки ВС РФ.
--------------------------------
<8> Определение ВС РФ от 22 августа 2007 г. N 11-Г07-22.
<9> Определение ВС РФ от 23 мая 2007 г. N 15-Г07-5. Нечто похожее см.: Определения ВС РФ от 11 апреля 2007 г. N 55-Г07-3; от 4 июня 2008 г. N 39-Г08-2.
При подготовке статьи было исследовано более 70 судебных актов, охватывающих период с января 2007 г. по сентябрь 2008 г. Это с достоверностью позволяет говорить о четком направлении практики ВС РФ: в настоящее время все заявления об оспаривании неопубликованных (незарегистрированных) НПА возвращаются. Исключения очень редки и обусловлены причинами, вряд ли носящими правовой характер.
Определение КС РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О вопреки мнению некоторых специалистов не оказало никакого влияния на практику судов. В частности, Р.Е. Качанов неоднократно подчеркивал, что: КС РФ своим Определением "пресек эту порочную и не отвечающую интересам защиты прав граждан и публичного правопорядка судебную практику", "в настоящее же время идет сложный процесс "слома" судебной нормоконтрольной практики судов общей юрисдикции и в особенности ВС РФ", "суды постепенно начинают "воспринимать" Определение КС РФ от 2 марта 2006 года N 58-О" <10>. Все это, как мы видели, не соответствует действительности.
--------------------------------
<10> Качанов Р.Е. Место и роль судебного нормоконтроля в обеспечении противодействия неопубликованным нормативным актам публичной администрации // Административное и муниципальное право. 2008. N 4. С. 74 - 75.
Дело С. показало, что гражданин, действуя "как надо" - в полном соответствии с законом и разъяснениями ВС РФ, - имеет большие шансы остаться в том положении, в каком был до обращения в суд:
- сначала была дважды сделана попытка решить вопрос в досудебном порядке (обращения к военному комиссару г. Москвы с просьбой восстановить нарушенное право на пенсионное обеспечение);
- затем - заявление в районный суд в порядке гл. 25 ГПК РФ (как это рекомендует ВС РФ);
- все суды, включая ВС РФ, в удовлетворении требований отказывают, применяя при этом незарегистрированный НПА;
- подается заявление в ВС РФ в порядке гл. 24 ГПК РФ;
- гражданину возвращают заявление с предложением обратиться в районный суд в порядке гл. 25 ГПК РФ.
Этот замкнутый круг не только приводит к тому, что нарушаются права конкретного лица, но и свидетельствует о необходимости корректировки ГПК РФ в свете Определения КС РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О. Потому что при сохранении действующей ситуации множество граждан и организаций остаются без судебной защиты. Представляется правильным исправить ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, а также внести соответствующие изменения в Постановления Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" и от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".
И.Р. МЕДВЕДЕВ
Медведев Иван Риммович, кандидат юридических наук, автор монографии (2006 г.) и ряда статей в ведущих рецензируемых научных изданиях ("Журнал российского права", "Правоведение", "Российская юстиция" и др.).
