Как отмечает А.А. Ялбулганов[28], вопрос о правовой природе того или иного вида природоресурсного платежа не является исключительно теоретическим, но имеет важное практическое значение. От того, какую правовую природу имеет рассматриваемый платеж - налога, сбора либо компенсационного платежа гражданско-правового характера, - будут зависеть, в частности, последствия неуплаты или несвоевременной уплаты данного платежа, порядок привлечения к ответственности за неуплату, полномочия государственных контролирующих органов в отношении плательщика, порядок возврата излишне уплаченных сумм. Отнесение какого-либо платежа к той или иной правовой форме во многом зависит от целей, которые должен преследовать платеж.
Форма платы за негативное воздействие на окружающую среду и правовая природа такой платы в федеральных законах не определены, но взимание данной платы осуществляется. Ни наука, ни судебная практика до сих пор не выработали единого подхода к определению правовой природы платы за негативное воздействие на окружающую среду. Более того, как свидетельствует достаточно противоречивая судебная практика, осуществляется частичное правовое регулирование платы и только подзаконными нормативными правовыми актами.
Вопрос о правовой природе платежей за негативные воздействия на окружающую среду возник при разработке Налогового кодекса РФ (далее – НК РФ). В первоначальной редакции от 31.07.1998 части 1 Налогового Кодекса РФ в число федеральных налогов и сборов (статья 13)[29] входил экологический налог. Для определения его основных элементов был разработан проект ФЗ РФ № 252795-3 от 29.04.2002 «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса РФ (Глава 31 «Экологический налог»)[30]. Однако Правительство РФ, после его рассмотрения приняло решение о нецелесообразности введения системы платежей за негативное воздействие в виде экологического налога, так как эти выплаты не являются сферой налогового законодательства. В результате «экологический налог» исключили из числа федеральных налогов и сборов.
В 2002 году были приняты взаимоисключающие решения Верховного Суда РФ и определение Конституционного Суда РФ. Решением ВС РФ от 28.03.2002 № ГКПИ2002-178[31] было признано, что плата за загрязнение окружающей природной среды по своей правовой природе обладает всеми признаками налога и в нарушение статьи 17 НК РФ все существенные элементы этого налогового платежа установлены не федеральным законом, а постановлением Правительства РФ, которое незаконно отнесло к компетенции федеральных органов исполнительной власти вопросы определения налогового периода, налоговых ставок, порядка и срока уплаты налога. В силу этого Постановление Правительства РФ от 28.08.1992 № 632, установившее порядок определения платы, было признано незаконным.
Определением КС РФ от 10.12.2002 № 284-О[32] установлено, что плата за негативное воздействие на окружающую среду носит индивидуально-возмездный и компенсационный характер и является по своей природе не налогом, а фискальным сбором. Вследствие этого Постановление Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 признано законным.
КС РФ указал, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду взимаются с хозяйствующего субъекта во исполнение им финансово-правовых обязательств (обязанностей), возникающих из осуществления такой деятельности, которая оказывает негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, и представляют собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия, производимого в пределах установленных нормативов, под контролем государства; по сути они носят компенсационный характер и должны устанавливаться на основе принципа эквивалентности исходя из вида и объема негативного воздействия на окружающую среду (в пределах допустимых нормативов), право на осуществление которого получает субъект платежа.
В итоге КС РФ приходит к выводу, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными публично-правовыми платежами (в рамках финансово-правовых отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное на нее влияние в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия.
Л.Е. Бандорин[33] отмечает то обстоятельство, что КС РФ иначе определил эквивалентность платы за негативное воздействие на окружающую среду. По общему правилу эквивалентность сбора проявляется в том, что размер сбора соответствует расходам государственного органа или органа местного самоуправления. Эквивалентность же платы за негативное воздействие на окружающую среду состоит в том, что размер платы определяется с учетом ущерба, нанесенного окружающей среде негативным воздействием хозяйственной деятельности.
Также следует учесть, что КС РФ использует неизвестный юридической науке и законодательству термин «фискальный сбор», что вызвало споры. Так А.В. Киц[34] указывает, что такой сбор обладает признаками налога, и ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать взносы и платежи, не установленные или установленные в ином порядке, чем это определено налоговым законодательством.
В свою очередь В. Лушников[35] указывает, что под «фискальным сбором» КС РФ имел в виду такой платеж, который хотя и взимается в бюджет, но не имеет налоговой природы в смысле статьи 57 Конституции РФ.
Однако следует признать, что данный термин, при том что в законодательстве он не употребляется, может быть понят неоднозначно. На это, в частности, указывает судья КС РФ Г.А. Гаджиев в своем особом мнении в связи с указанным Определением № 284-О.
Несмотря на то, что в настоящее время законодательно не определен приоритет судебных актов Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ, после принятия определения КС РФ № 284-О правоприменительная практика пошла по пути признания Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 действующим нормативным актом.
Однако рассмотренные судебные акты не способны решить вопрос по существу, поскольку до сих пор законодательно не установлены форма и правовая природа платы за негативное воздействие на окружающую среду.
В науке экологического права многие специалисты поддерживают точку зрения о неналоговом характере платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Например, М.М. Бринчук[36] отмечает, что подход к плате за негативное воздействие на окружающую среду как к налогу снижает его потенциал в достижении целей охраны окружающей среды.
В поддержку неналогового характера указанной платы выступает и Т.В. Петрова, которая приводит следующие аргументы:
· компенсационный характер платы за загрязнение окружающей среды, ее соотнесение (хотя и неполное) с размерами вреда, причиняемого окружающей среде выбросами, сбросами загрязняющих веществ, размещением отходов, иными видами вредного воздействия. Данная функция платы обеспечивается путем установления целевого характера ее использования на осуществление мероприятий природоохранного характера;
· возмездный характер отношений, связанных со взиманием данной платы, что отличает ее от налоговых, индивидуально безвозмездных отношений. Субъект платит за природопользование, выражающееся в предоставлении возможности привнесения в окружающую среду (размещение в ней) определенного количества вредных веществ. Плату за загрязнение в пределах установленных нормативов воздействия на окружающую среду поэтому относят на себестоимость как один из видов производственных издержек. Данному пониманию платы соответствует экономический подход к ее содержанию как форме компенсации вреда, возникающего в результате природопользования;
· понимание платы за загрязнение как элемента экологических, а не налоговых отношений. Отметим, что она представляет собой оригинальную правовую форму, сложившуюся (хотя и не окончательно) в рамках экологического законодательства, аналогов которой нет ни в налоговом, ни в гражданском, ни в ином законодательстве. Поэтому ее дальнейшее развитие должно происходить также в общем контексте развития экологического, а не налогового законодательства, цели которого в этом смысле могут быть принципиально иными[37].
Не только в науке экологического права, но и в экономической науке достаточно обосновано различие между налогами и платежами. Хотя внешне по воздействию на предприятие налоги и платежи эквивалентны, необходимо все же провести грань между этими инструментами, указывают А.А. Голуб и Е.Б. Струкова[38]. Когда мы говорим «налог», то подразумеваем, что он направляется в бюджет. Когда речь идет о платеже, то сразу подразумевается, что плательщик оплачивает что-то. В данном случае платеж за негативное воздействие на окружающую среду - это плата за право пользования ассимиляционным потенциалом окружающей природной среды. Пользователь этого ресурса платит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, электроэнергию и т.д.
Определение Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 № 284-О, устанавливающее неналоговый характер платы за негативное воздействие на окружающую среду, обосновало законность ее взимания в условиях отсутствия соответствующего федерального закона. Однако не все ученые согласны с такой позицией суда, относя плату за негативное воздействие на окружающую среду к налоговым платежом. В частности А.А. Костин[39], считает указанное определение КС РФ примером довольно широко распространенного в отечественной правоприменительной практике явления - принятия решений судами и другими правоприменительными органами не на основании закона, а исходя из интересов государства, вне зависимости, являются ли соответствующие претензии государства законными и обоснованными.
А.А. Костин не согласен с подходом Конституционного Суда в отношении правовой природы платы за негативное воздействие на окружающую среду, приводя в качестве аргумента следующие отличия правовой природы налога и сбора. В соответствии со статьей 8 НК РФ налог - это индивидуальный безвозмездный платеж в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований, а сбор - это взнос, уплата которого плательщиком является одним из условий совершения в отношении него государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).
Следовательно, основным отличительным признаком сбора является его индивидуальная возмездность, чего нельзя сказать о плате за загрязнение окружающей среды. Плательщик не получает ничего взамен за уплаченные им в бюджет суммы. В частности, государство не гарантирует ему благоприятную окружающую среду в зависимости от уплаты либо неуплаты данного платежа. Обязанность по обеспечению благоприятной окружающей среды является для государства конституционной и не может быть обусловлена выполнением плательщиками каких-либо встречных обязательств.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
