В таком случае, следуя позиции Л.С. Мамута, через десять лет после принятия Конституции РФ надо сказать гражданам, что их обманули, что все эти конституционные права - это даже не права в действительности, а прием предвыборной агитации. Можно ли в таком случае рассчитывать на социальный мир? Каким образом избиратели России отреагируют на столь радикальное решение вопроса? Если прав у граждан РФ нет, всенародной собственности как таковой не существует, а государственная собственность продолжает разбазариваться посредством плохо продуманной приватизации, то что же тогда будут защищать граждане РФ?
Вряд ли есть необходимость и дальше развивать данную тему. Что же касается вопроса о происхождении конституционных прав, здесь необходимо прежде всего определиться: что же такое государство. Б.А. Кистяковский под государством понимал правовую организацию народа, обладающую во всей полноте своею собственной, самостоятельной и первичной, то есть ни от кого не зависимой, властью[17]. Народ посредством акта законодательства решает вопрос о наделении участников такой организации правами и обязанностями. Именно поэтому социальная деятельность (социальная функция) как таковая оказывается присуща, как справедливо утверждает Т.Н. Радько, государству в современном мире[18]. Однако в большей мере социальная деятельность должна быть присуща государству, которое в своей конституции провозгласило себя социальным.
Правила статьи 7 Конституции РФ не должны восприниматься как прием правовой демагогии, а служить руководством при определении как экономической, так и социальной политики государства. А это определяет потребность в более продуманной политике в области приватизации государственного имущества. Поскольку социальному государству необходимы средства для реализации социальных обязательств перед гражданами, уместно ли наиболее доходные предприятия (часто за бесценок) передавать в частные руки, а потом сетовать на отсутствие средств. Тут как по пословице: "Снявши голову, по волосам не плачут". Более продуманной должна быть налоговая политика. Например, в Швеции разница между самым высоким и самым низким уровнем дохода не превышает четырехкратного размера. При этом Швеция - процветающее социальное государство. Словом, установив в Конституции РФ социальный характер государства, надо это учитывать и в реальных делах, в том числе в создании надлежащих условий по реализации гражданами права на жилище.
Анализ статьи 40 Конституции РФ позволяет сделать вывод, что в содержание права на жилище в качестве элементов входят следующие правомочия граждан:
право пользования имеющимся жилым помещением;
право на получение в установленном порядке жилого помещения в домах государственного и муниципального фондов и право на удовлетворение жилищной потребности путем приобретения жилого помещения в собственность по гражданско-правовым сделкам или в результате участия в жилищном строительстве[19].
Однако было бы неправильным разделить конституционное право на жилище на отдельные его составляющие и после этого исследовать их самостоятельно - по сути, подменив право на жилище одним из его элементов и оставив при этом без анализа само право на жилище. Если внимательно проанализировать в совокупности ч.1 и 2 ст.40 Конституции РФ, то можно установить следующее: каждый гражданин РФ имеет право на жилище. Органы государственной власти и органы местного самоуправления создают условия для осуществления права на жилище. Таким образом, право на жилище признано государством за всеми гражданами РФ и в отношении их всех органы государственной власти и органы местного самоуправления должны создавать условия для осуществления названного права.
Государство приняло на себя обязанность по созданию условий для осуществления гражданами права на жилище, поскольку не может быть права без соответствующей обязанности и, наоборот, обязанности без корреспондирующего ей права. Государство обязано выполнить целый комплекс мероприятий для удовлетворения притязаний граждан: развивать строительную индустрию; осуществлять программу строительства благоустроенного жилья; обеспечивать справедливое распределение жилой площади, охрану жилищного фонда и т.п. Следовательно, граждане и государство находятся в правовой связи, то есть в правоотношениях. Однако праву на жилище и правоотношениям, элементом которого оно является, присущи весьма специфические свойства.
Во-первых, правом наделены все граждане без строгой их индивидуализации, а обязанность по созданию условий для осуществления права на жилище приняло на себя государство, а соответственно и органы местного самоуправления. Поэтому правоотношение носит не конкретный характер типа "кредитор - должник", а более общий - "гражданин - государство".
Во-вторых, право на жилище возникает у граждан непосредственно из закона, и поэтому оно прекращается только в связи со смертью конкретного лица или отменой закона. Следовательно, право на жилище является постоянным правом граждан, а правоотношение - длящимся.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что в данном случае имеют место не конкретные отношения, а правовые отношения общего порядка, которые в литературе называют "общерегулятивными"[20]. Правда, концепция общих, или общерегулятивных, правоотношений встретила резкую критику[21], вплоть до того, что ее следует "изжить из советской науки права"[22].
Однако практика подтверждает жизненность данной теории. Так, например, Н.С. Малеин, отзываясь о дискуссии по этому поводу, отметил, что наличие правовых связей двух типов признают как сторонники конкретных, так и общих правоотношений. Различие состоит лишь в том, что первые признают правоотношениями только конкретную правовую связь и, наряду с ней, иную правовую связь - вне правоотношений; вторые считают оба вида связи правоотношениями, но относят их к различным типам.Н.С. Малеин при этом совершенно справедливо указал, что связь субъектов общественных отношений означает, что каждый из них занимает определенное положение по отношению друг к другу. "А если эта связь определяется нормами права, то и соответствующее положение не может быть ничем иным, как правовым, т.е. правоотношением... Правовая связь, выражающаяся в корреспондирующих правах и обязанностях, и есть правовое отношение"[23].
Изложенное позволяет сделать вывод, что правоотношение "государство - гражданин", элементом которого является право на жилище, есть общее (общерегулятивное) правоотношение, а само право на жилище является конституционным субъективным правом граждан.
2. Право граждан на получение жилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов
Право граждан на получение жилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов социального использования по договору социального найма неразрывно связано с важнейшим социально-экономическим правом на жилище. Вопрос о том, что собой представляет право на жилище, имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку законодательное и научное определение указанного понятия оказывает влияние на развитие института обеспечения граждан жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов социального использования по договору социального найма.
В советский период до закрепления в Конституции СССР 1977 г. право на жилище отождествлялось в основном с используемым термином "право на жилую площадь". В научных исследованиях внимание уделялось раскрытию и обоснованию права советских граждан на жилую площадь как гражданско-правового института, а не института государственного (конституционного) права
Право на жилище в рассматриваемый период связывалось с необходимостью обеспечить всех нуждающихся в улучшении жилищных условий советских граждан государственным жильем. Учитывая это, основными элементами указанного права являлись право на получение жилого помещения в пользование и право пользования помещением. Содержание термина "право на жилище" не совпадало с его современным пониманием.
Появление качественно нового подхода к сущности пользования жилыми помещениями связано с принятием 7 октября 1977 г. Конституции СССР, а также с принятием 12 апреля 1978 г. Конституции РСФСР в которых впервые в истории России было закреплено право граждан на жилище. Предусматривалось, что право на жилище в основном обеспечивается справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги.
Закрепление в конституционном законодательстве права на жилище в дальнейшем позволило пересмотреть содержание указанного права как одного из важнейших социально-экономических прав человека, комплексного правового института. право на жилище является емкой и многоаспектной категорией, в связи с чем может рассматриваться в качестве признаваемой конституционным законодательством социально-правовой возможности удовлетворения потребности в жилье, элемента правоспособности граждан, а также конкретного субъективного права, обеспечивающего удовлетворение потребности в жилье. В научной литературе отмечалось, что "право на жилище" и "право на жилую площадь" по своему содержанию не совпадают. под правом на жилую площадь следует понимать комплекс правомочий нанимателя по пользованию и распоряжению жилым помещением, предоставленным ему по договору найма. В то же время понятие права на жилище, по его мнению, по содержанию значительно шире и не может быть сведено лишь к праву на жилую площадь.
Положения Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. явились важной новеллой для законодательства, регулирующего обеспечение граждан жилыми помещениями. С принятием в 1981 г. Верховным Советом СССР Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, а затем Жилищного кодекса РСФСР, принятого в 1983 г. > на базе текста Основ, были конкретизированы основания и условия реализации конституционной нормы о праве на жилище. Принятие Жилищного кодекса РСФСР было толчком для продолжения исследований сущности права на жилище в теории жилищного права. Так, Марткович И.Б. под правом на жилище понимал гарантированную для каждого гражданина возможность быть обеспеченным постоянным жилищем, отвечающим по размеру и качеству установленным требованиям. При этом в содержании конституционного права на жилище им выделялись, во-первых, юридическая возможность (право) стабильного обладания жильем, во-вторых, юридическая возможность (право) получения при определенных условиях другого жилища в домах государственного или общественного жилищного фонда, в домах жилищных (жилищно-строительных) кооперативов либо приобретения жилья в собственность
В целом можно сказать, что многообразие точек зрения на институт права на жилище объединяло понимание того, что названный институт является многоаспектным, имеет сложную юридическую природу и реализуется в различных по сущности правоотношениях. При этом в условиях, когда основным собственником жилищного фонда выступало государство, право граждан на получение жилого помещения во владение и пользование являлось базовым аспектом права на жилище.
К началу 90-х гг. в законодательном и научном подходе к праву на жилище произошли изменения принципиального характера. Основной причиной послужила новая государственная политика в области обеспечения граждан жильем.
Выработка новой жилищной политики в начале 90-х гг. была обусловлена проводимыми в тот период преобразованиями во всех сферах общества - в политической, экономической и социальной. Литовкин В.Н. указывает, что в постсоветский период происходило становление нового общественного строя. Система удовлетворения жилищных потребностей граждан, общественных ценностей в жилищной сфере принципиально менялась на фоне резко сократившейся возможности государства и органов местного самоуправления инвестировать в общественное жилищное строительство и жилищно-коммунальное хозяйство
