Принятие 22 ноября 1991 г. Декларации прав и свобод человека и гражданина повлекло за собой необходимость полного обновления как конституционного, так и других отраслей российского законодательства, в том числе жилищного. Статья 10 Декларации провозглашала право на жилище. Кроме того, Декларация предусматривала, что из государственных и муниципальных жилищных фондов малоимущим гражданам жилье предоставляется бесплатно или за доступную плату. Таким образом, Декларация заложила основы формирования института права на жилище на весь дальнейший период времени вплоть до сегодняшнего момента.
Коренные изменения в осмыслении сущности права на жилище в юридической науке произошли после принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, в которой право на жилище получило закрепление как важнейшее социально-экономическое право.
В соответствии со статьей 40 Конституции Российской Федерации:
1. Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища.
2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.
3. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.
Право на жилище относится к числу основных прав и свобод граждан. Нормы статьи 40 Конституции Российской Федерации определили основное направление анализа сущности права на жилище в юридической литературе в течение последнего десятилетия.
По своему содержанию право на жилище, закрепленное в Конституции Российской Федерации, является более сложным правовым явлением, чем право на жилище в Конституции СССР 1977 г. и в Конституции РСФСР 1978 г.
В юридической литературе неоднократно справедливо отмечалось, что статья 40 Конституции Российской Федерации несовершенна и дает основания для разного понимания права на жилище, поскольку ни в самой Конституции РФ, ни в отдельных законах не раскрывается сущность этого важнейшего социально-экономического права.
Право на жилище имеет ряд таких юридически важных возможностей, как стабильность пользования имеющимся жильем, улучшение своих жилищных условий, использование жилья в интересах других граждан, обеспечение жильцам здоровой среды обитания, недопустимость произвольного лишения жилища, неприкосновенность жилища. возможность стабильного пользования жилищем неразрывно связана со свободой выбора места жительства, не соглашается с авторами, включающими в состав конституционного права на жилище право на его неприкосновенность, поскольку последнее, по ее мнению, является одним из составляющих более широкого субъективного права - права на охрану частной жизни
При обобщении существующих научных взглядов на конституционное право на жилище можно отметить, что указанное право имеет сложную юридическую природу и реализуется в правоотношениях разного вида - в административных, гражданских, жилищных. В целом наиболее распространенной в отечественной цивилистике является точка зрения, в соответствии с которой сущность конституционного права на жилище сводится к возможности стабильно пользоваться уже имеющимся жильем (в данном случае речь идет об охране государством субъективного права гражданина на конкретное жилое помещение, об обеспечении его неприкосновенности, о недопущении произвольного лишения жилища), а также к возможности улучшения жилищных условий путем приобретения другого жилья
Отдельные элементы конституционного права на жилище названы в статьях 1, 2 и 3 Жилищного кодекса РФ, посвященных основным началам жилищного законодательства, обеспечению условий для осуществления права на жилище, а также неприкосновенности жилища и недопустимости его произвольного лишения. Анализ названных статей Кодекса позволяет сделать вывод, что право на жилище состоит из таких элементов, как право на безопасность жилища, право на неприкосновенность жилища, недопустимость произвольного лишения уже имеющегося жилища, а также право получать содействие от соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления в приобретении или получении жилого помещения, а также в пользовании им.
Жилищный кодекс Российской Федерации не определяет, как право на жилище может быть практически реализовано гражданами. Представляется, что главу 1 Жилищного кодекса РФ целесообразно дополнить новой статьей, определяющей способы реализации гражданами права на жилище, что позволило бы внести ясность в понимание статьи 40 Конституции РФ.
Одной из составляющих права на жилище является право граждан получить содействие в улучшении своих жилищных условий. Этот аспект права на жилище является одним из наиболее важных правомочий граждан. В настоящее время в условиях многообразия форм собственности на жилые помещения граждане вправе свободно участвовать в строительстве жилья, приобретать его за собственные средства без ограничения площади, а также вправе пользоваться жильем на основании договоров найма и других гражданско-правовых договоров. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны создавать условия для осуществления права на жилище.
Содействие указанных органов гражданам в улучшении жилищных условий может выражаться в том числе в виде предоставления жилья из государственного и муниципального жилищных фондов социального использования. Следовательно, можно согласиться с Богдановым Е.В. и Аюшеевой С.Д., которые в качестве составляющей конституционного права на жилище специально выделяют право граждан получить в установленном порядке жилое помещение в государственном и муниципальном жилищном фонде
В период разработки и принятия Жилищного кодекса РФ активно обсуждалась роль обеспечения граждан жильем из государственного и муниципального жилищных фондов социального использования на основании договора социального найма в условиях рыночных отношений.
В частности, высказывалось мнение, что обеспечение жильем всех нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан имеет негативное свойство формировать у них иждивенческое отношение к решению своих жилищных проблем, нежелание вкладывать собственные средства в приобретение и строительство жилья. Некоторые авторы делают вывод, что в условиях рыночной экономики гражданин должен сам заботиться об улучшении своих жилищных условий, с учетом чего предлагалось максимально сократить участие государства в решении этих проблем.
Стоит согласиться, что в условиях изменившихся отношений собственности право граждан на получение жилья из государственного и муниципального жилищных фондов по договору социального найма не может оставаться основным аспектом права на жилище. Вместе с тем институт социального найма нельзя недооценивать.
В соответствии со статьей 7 Конституции РФ Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Основополагающим принципом социального государства должна быть ответственность государства перед личностью. Это означает, что создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, не является сугубо личным делом каждого, а возводится в ранг общегосударственной политики. Названная конституционная норма - необходимая предпосылка для реализации закрепленного статьей 40 Конституции РФ права на жилище.
Социальная политика Российской Федерации предусматривает обязанность государства осуществлять поддержку наименее социально защищенных категорий граждан, не имеющих возможности самостоятельно решить свою жилищную проблему
В настоящее время сложилась ситуация, когда большинство граждан, обладая правом свободно выбирать способы реализации права на жилище, из-за низкой платежеспособности лишены возможности сделать соответствующий выбор и улучшить свои жилищные условия с использованием рыночных механизмов С учетом этого значение предоставления жилья из государственного и муниципального жилищных фондов социального использования по-прежнему велико.
В части 3 статьи 40 Конституции РФ указывается, что из государственного и муниципального жилищных фондов жилье предоставляется бесплатно или за доступную плату малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище.
Таким образом, Конституция Российской Федерации, закрепляя рыночные подходы к решению жилищной проблемы граждан, не предусматривает обеспечение государственным и муниципальным жильем всех граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий[24].
Социальный найм жилого помещения в государственном и муниципальном жилищных фондах является самостоятельным видом гражданско-правового договора, цель которого заключается в удовлетворении потребности в жилье преимущественно малоимущих граждан, которые не имеют возможности улучшить свои жилищные условия за счет собственных или кредитных средств.
Вплоть до 1 марта 2005 г. (момента вступления в силу Жилищного кодекса РФ) оставалось неясным, какие именно граждане могут быть отнесены к указанным в Конституции РФ малоимущим гражданам. Кроме того, до указанного времени как в теории, так и на практике отсутствовало единое понимание закрепленной в Конституции РФ возможности предоставления гражданам жилья бесплатно или за доступную плату.
В Жилищном кодексе РФ впервые получила законодательное развитие норма части 3 статьи 40 Конституции РФ, устанавливающей порядок обеспечения граждан жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов
В статье 2 Жилищного кодекса РФ предусматривается, что одним из способов обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище является предоставление жилых помещений по договорам социального найма государственного или муниципального жилищного фонда.
Предлагаемый Кодексом подход к обеспечению граждан жильем государственного и муниципального жилищных фондов по договору социального найма отличается от подхода к этому вопросу, закрепленного в законодательстве России до его принятия, когда жильем из государственного и муниципального жилищных фондов обеспечивались все граждане, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий.
В соответствии с частью 2 статьи 49 Жилищного кодекса РФ жилые помещения из муниципального жилищного фонда предоставляются малоимущим гражданам, признанным в установленном порядке нуждающимися в жилом помещении. Кодекс предусматривает, что малоимущими являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению
Согласно части 3 названной статьи Кодекса жилые помещения жилищных фондов Российской Федерации и субъектов РФ по договору социального найма предоставляются иным категориям граждан, признанных по установленным федеральным законодательством или законодательством субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях.
При этом необходимо отметить, что часть 9 статьи 156 Жилищного кодекса РФ устанавливает, что граждане, признанные малоимущими и занимающие жилые помещения по договорам социального найма, освобождаются от внесения платы за пользование жилым помещением (платы за наем). В указанном случае речь идет о реализации гражданами, отнесенными законом к категории малоимущих, своего конституционного права на жилище в особом порядке - без внесения платы за пользование помещением.
Иные категории граждан, являющихся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма в государственном жилищном фонде Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, обязаны вносить плату за жилое помещение (часть 3 статьи 67 Жилищного кодекса РФ). Очевидно, что в данном случае речь идет о реализации этими категориями граждан своего права на жилище в порядке, предусматривающем предоставление им жилья из государственного жилищного фонда за доступную плату.
