Решение о разработке месторождения на условиях СРП действительно принимается только в том случае, если при действующей лицензионной системе невозможно добиться рентабельной и комплексной разработки месторождения. Принятие закона о включении участка недр в перечень - это публичный процесс, в котором участвуют не только представители государственных органов, но и широкая общественность. Соответствующие слушания регулярно проводятся в Государственной Думе РФ(парламентские слушания, обсуждения в комитетах, комиссиях и депутатских объединениях), в регионах, где эти участки расположены, с участием общественных организаций, защищающих интересы коренных малочисленных народов.
Проекты на условиях СРП осуществляются инвесторами без бюджетного финансирования, полностью за свой счет и на свой риск. Поиски, разведка и разработка новых крупных и уникальных месторождений требует привлечения в российский ТЭК многомиллиардных инвестиций. Российские и зарубежные инвесторы в этих условиях готовы принять на себя серьезные риски инвестиционных проектов при обеспечении Государством лишь высокой стабильности простых и приемлемых для них условий налогообложения и определенного незыблемого на весь период освоения месторождений свода фиксированных условий недропользования.
Всем перечисленным условиям привлечения крупномасштабных инвестиций соответствует только режим СРП, ничего другого за десять лет реформ в России создано не было.
Нефтяная компания «Роснефть» - родоначальник создаваемой в России системы раздела продукции. Открытые компанией «Роснефть-Сахалинморнефтегаз» месторождения Одопту (1977 г.), Чайво (1979 г.), Лунское (1984 г.), Пильтун-Астохское (1986 г.) и Арктун-Дагинское (1989 г.) служат сырьевой базой для проектов «Сахалин-1», «Сахалин-2», в освоении которых уже вложены миллиарды долларов. Вполне естественно, что эти гигантские вложения принесут в перспективе определенные доли прибыльной продукции инвесторам (в том числе и НК «Роснефть») и Государству, которое практически «кредитует» проекты СРП стабильным правовым и специальным налоговым режимом.
СРП является единственным в действующем законодательстве режимом недропользования, при котором предусматривается использование до 80% российского производственного персонала и до 70% российских подрядчиков и поставщиков. К сожалению, регламентируемая законом норма российского участия в подрядных работах в среднем реализуется не в полной мере. По данным доклада Правительства РФ «Об итогах работ по реализации СРП за 2008 год» доля участия российских предприятий и организаций колеблется в пределах от 25,3% («Са-халин-2») до 60,8% («Харьягинское месторождение»).
СРП позволяет задействовать мощный рычаг государственного контроля, который отсутствует в обычной лицензионной системе. Таким рычагом является утверждение годовых программ инвестора и отчета об их исполнении. По сути дела СРП позволяет государству участвовать в разработке и утверждении бизнес-плана недропользователя на предстоящий год. В режиме СРП это - правило, закрепленное законом. В режиме лицензионной системы возможность такого систематического и комплексного контроля отсутствует.
Сравнение действующих в сфере недропользования режимов позволяет сделать однозначный вывод о преимуществах специального режима недропользования (СРП) по сравнению с работой на условиях действующего законодательства при освоении крупных и уникальных месторождений шельфа и других маргинальных в экономическом смысле объектов.
Вместе с тем, необходимо хотя бы кратко перечислить недостатки, проявившиеся на первом этапе внедрения СРП в практику геолого-разведочных работ и нефтедобычи, чтобы сформулировать предложения по совершенствованию процесса подготовки и утверждения документации СРП.
Главным недостатком остается крайне низкий темп подготовки предпроектной документации на дистанции от конкурса до подписания СРП.
Схема размещения объектов СРП включает уже почти тридцать перспективных на нефть и газ участков и месторождений. Вместе с тем по состоянию на 1 декабря 2002 г. в Российской Федерации осуществляются всего три проекта на условиях соглашений о разделе продукции (СРП) - «Сахалин-1», «Саха-лин-2» и «Харьягинское месторождение». Реализация четвертого подписанного соглашения по Самотлорскому месторождению, как известно, отложена.
• С начала работ по СРП - организации международного конкурса на право геологического изучения участков или разработки разведанных месторождений до момента подписания СРП проходит непозволительно большое время.
Так, например, по проекту «Сахалин-3» (Киринский блок) конкурс состоялся в 1993 г., а подготовка ТЭО СРП и проект СРП до сих пор не завершены - инвесторы российских проектов СРП неоднократно обращались с предложениями о дебюрократизации процесса подготовки СРП.
• Образуемые Правительством РФ для разработки условий пользования недрами и подготовки проектов СРП комиссии за последние два года работали неэффективно. Из 18 таких комиссий - шесть не проводили свои заседания ни разу, семь - собирались на заседания только один раз, четыре - собирались больше трех раз и только одна - (по Самотлорскому месторождению) - завершила свою работу (17 заседаний).
В 2006-2008 гг. Правительство РФ образовало три Комиссии для переговоров об условиях недропользования и подготовки для подписания проектов СРП:
1. Уватский проект (распоряжение Правительства РФ от 24 июля 2008 г. № 1010-р; председатель Комиссии - В.В. Шелепов). С 18 февраля 2009 г. работа Комиссии приостановлена без объяснения причин.
2. Приразломное нефтяное месторождение (распоряжение Правительства РФ от 20 ноября 2007 г. № 1671-р; председатель Комиссии - И.С. Матерое). Проведено одно заседание. С 18 февраля 2008 г. работа Комиссии приостановлена без объяснения причин.
3. Комсомольского нефтегазоконденсатного месторождения (распоряжение от 10 декабря 2007 г. № 1744-р; председатель Комиссии - Л.А. Тропко). Проведено одно заседание. С 18 февраля 2008 г. работа Комиссии приостановлена без объяснения причин.
• Расширение списка объектов СРП ограничивает установленная квота разведанных запасов (точнее - неправильный способ ее применения). В соответствии с пунктом 2 статьи 2 федерального Закона «О СРП» разрешено использование на условиях СРП не более 30% учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых. В соответствии с применяемым ныне подходом, когда учитываются запасы всех заявленных проектов СРП, указанная квота практически исчерпана. При подсчете используемой в режиме СРП квоты должны учитываться только запасы подписанных (введенных в действие) СРП. При таком способе подсчета установленная законом квота фактически заполнена сегодня лишь на первые проценты. Такой подход будет стимулировать подбор новых объектов и создаст необходимую конкурентную среду для объектов, включенных в перечни.
• Отсутствует финансовое обеспечение работ по подготовке проектов СРП. Работа образуемых Правительством РФ комиссий по выработке условий пользования недрами и подготовке проектов СРП ведется практически на общественных началах.
• Законодательно закреплена сложная система утверждения СРП по морским объектам отдельными федеральными законами. Для участков и месторождений, расположенных на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне, в соответствии с пунктом 3 статьи 2 и статьей 6 федерального Закона «О соглашениях о разделе продукции» предусматривается двукратное рассмотрение и утверждение федеральными законами сначала перечня участков или месторождений, а затем - и самих подписанных СРП.
• Отсутствует постоянная система учета и контроля за работами, выполняемыми в соответствии с СРП. В конечном итоге это отражается на качестве отчетов компаний и представляемых ежегодно в Государственную Думу докладов Правительства РФ об итогах работы по реализации СРП. Необходимо в установленном порядке ввести стандартные формы отчетности.
• Продекламирован, но чрезвычайно трудно реализуется принцип равной доступности в использовании российских нефте- и газопроводов системы компаний «Транснефть» и «Газпром».
• Отсутствует механизм реализации государственной доли продукции. Ранее эта работа была поручена ОАО «НК «Роснефть». В период подготовки компании к приватизации - эта функция была упразднена. Целесообразно поручить реализацию государственной доли продукции уполномоченным организациям. В этом случае можно было бы достаточно обоснованно решить вопрос о финансировании работ, выполняемых при подготовке проектов СРП рабочими группами, экспертами и консультантами.
• До сих пор не устранены противоречия между отдельными законами природно-ресурсного блока, а также и между нормативно-правовыми актами, принятыми субъектами Федерации и федеральным законодательством в сфере СРП.
Концепция легализации соглашений о разделе продукции (СРП) в России обсуждалась в середине 90-х годов 20 в. После принятия закона в юридической литературе составлены комментарии, встречается много публикаций, даются различные оценки этого договора в части соотношения публично-правовою и гражданского правового регулирования.
По мнению Н.Н. Вознесенской, несмотря на наличие специфических условий, соглашение о разделе продукции по своей правовой природе относится к гражданско-правовым договорам, в которых государство выступает не как орган властвования, а как субъект гражданского права. Как она полагает, в связи с этим было бы целесообразно внести в Закон о СРП изменения, которые бы прямо указывали на гражданско-правовой характер таких соглашений, а также устранить противоречия, содержащиеся в законах «О соглашениях о разделе продукции» и «О недрах». К этому сводятся и многочисленные пожелания иностранных инвесторов, опасающихся возможного вмешательства государства как органа властвования в процесс заключения и осуществления соглашений.
С.А. Сосна считает: то, что в России четко оформятся две альтернативные системы недропользования - административно-разрешительная и гражданско-договорная – можно оценивать по-разному. С позиций принципа единообразия законодательного регулирования одной и той же сферы общественных отношений (в данном случае недропользования) такая альтернативность представляется ненормальной. С позиций же практических потребностей страны, когда существующая административно-разрешительная система оказалась неработоспособной, введение более эффективной альтернативной системы не только оправданно, но и необходимо. Однако он исходит из того, что единообразие законодательного регулирования отношений недропользования должно быть восстановлено, и путь к этому только один – через радикальную перестройку существующего законодательства (и прежде всего закона «О недрах») на гражданско-правовой рыночной основе».
О.М. Теплов высказывает мнение о том, что целесообразно в целях унификации основных требований государства к структуре обязательств в рамках СРП утвердить модельную структуру такого соглашения (приняв соответствующее постановление Правительства Российской Федерации). При этом, по его мнению, должны сохраняться основные принципы недропользования и инвестиционных отношений:
– государственная форма собственности на недра и полезные ископаемые в их естественном залегании;
– запрет на залог прав недропользования, их свободную уступку недропользователем третьим лицам;
– платность за недра и срочный характер недропользования;
– административно-правовое регулирование налоговых и таможенных отношений инвестора с государством, отношений по охране окружающей природной среды и санитарного благополучия населения, по вопросам установления и применения государственных стандартов в процессе эксплуатации недр, по вопросам пределов ограничений государственного иммунитета, по вопросам реализации государственного горного надзора, экологического, геологического и радиологического государственного контроля;
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11
