– приоритет законодательных актов Российской Федерации (в том числе законов субъектов Российской Федерации) над условиями соглашений с инвесторами (в том числе в рамках соглашений о разделе продукции).
Необходимость соблюдения в законе «национального интереса» отмечают А. Клишин и А. Шугаев, подчеркивая, что закон требует серьезного теоретического осмысления; реализация на практике его некоторых норм и положений может привести к серьезным социально-экономическим конфликтам и в конечном счете станет «работать» против интересов государства в целом. Проблемы, которые сфокусировались в названном законе, бесспорно, являются фундаментально важными для нынешнего этапа экономической реформы в России. Это вопросы о природе и пределах государственной собственности на природные ресурсы, о необходимости массового участия частных капиталов в освоении таких ресурсов, о концепции и принципах правового регулирования пользования ископаемыми ресурсами. Авторы отмечают также недостатки: ст. 1 определяет, что в случае, если законодательными актами России установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим федеральным законом в сфере регулирования отношений, указанных в п. 1 настоящей статьи, применяются правила настоящего федерального закона. Таким образом, данные нормы закона юридически установили определенный приоритет этого федерального закона над гражданским законодательством РФ, включая ГК РФ, что вряд ли следует признать правильным.
СМ. Богданчиков, А.И. Перчик на основе детального экономико-правового анализа Закона о СРП и практики его применения приходят к основному выводу о том, что необходимо в области теории права:
– определить применительно к недропользованию организационно-правовые формы участия государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством;
– четко разграничить и определить отношения, регулируемые в рамках режима СРП нормами административного и гражданского права;
– определить правовой статус соглашения о разделе продукции.
В «Основных концептуальных положениях развитие нефтегазового комплекса России» подчеркивается необходимость полного правового обеспечения закона «О соглашениях о разделе продукции» необходимыми нормативными документами.
В выступлении на Первой, международной практической конференции «СРП–2000», проходившей 2 сентября 2000 г. в г. Южно-Сахалинске В.В. Путиным было отмечено, что только для оптимизации работы СРП в России требуется разработать и изменить примерно 25–30 нормативных актов.
Министр энергетики на этой конференции также подчеркнул: «Отсутствие достаточной нормативно-правовой базы сдерживает процесс развития СРП. Это относится к соглашениям, заключенным в 1994-1995 гг.».
Основными рекомендациями участников конференции являются следующие.
1. Необходимость создания нормативно-правовой базы по СРП, в том числе принятие и совершенствование первоочередных нормативных актов по:
– налоговому регулированию, включая вопросы возмещения НДС при СРП;
– заключению, исполнению и контролю за исполнением СРП, принимая во внимание первоначальные конкурсные условия;
– декларированию коммерческого открытия;
– составу и порядку возмещения затрат при реализации СРП, в том числе по разделению затрат при создании совместной инфраструктуры проектов;
– формированию и использованию ликвидационного фонда;
– пограничному, таможенному, а также банковскому регулированию и бухучету;
– порядку применения международных норм и стандартов;
– экологической безопасности и реагированию на чрезвычайные ситуации;
– безопасности мореплавания при исполнении СРП на континентальном шельфе;
– категоризации рыбохозяйственных водоемов и компенсации ущерба морским биологическим ресурсам при исполнении СРП.
2. Устранение противоречий в части законодательного регулирования режима налогообложения при исполнении СРП. В частности, ускорение работы по подготовке отдельной главы по налоговому режиму СРП во второй части Налогового кодекса, предусмотрев уплату роялти и прибыльной продукции как в денежной, так и в натуральной форме, а также механизм нулевой ставки НДС для российских подрядчиков с целью повышения их конкурентоспособности. Принятие соответствующих нормативных актов по применению положений Налогового кодекса в отношении режима СРП.
Анализируя актуальные проблемы практической реализации закона «О соглашениях о разделе продукции» Б.К. Кутычкин отмечает, что при заключении соглашений Минтопэнерго, на которое возложено осуществление прав и обязательств Российской Федерации по соглашениям в отношении месторождений углеводородного сырья, трудно сочетать властные (административные) и гражданско-правовые функции. В связи с чем он предлагает возложить практическое, «протокольное решение задач на этапе подготовки СРП на специализированную государственную консалтинговую компанию, выдав ей соответствующую лицензию».
Опыт развивающихся стран, привлекающих инвестиции за счет заключения соглашений о разделе продукции, свидетельствует о том, что стороной в договоре, как правило, выступает государство в лице компетентного органа или государственная нефтегазовая компания19. В связи с этим вряд ли целесообразно передавать полномочия государства специализированной фирме, как это предлагается Б.К. Кутычкиньш.
В обзорной статье о реализации нефтегазовых проектов СРП в России по состоянию на 2000 г. авторы отмечают следующее. К настоящему времени специальными законами разрешено заключать такие соглашения по 56 нефтегазовым объектам, в том числе 43 месторождениям и 13 перспективным участкам недр. Утвержденные и планируемые к утверждению в качестве объектов СРП, включая объекты уже действующих проектов, составляют перечень из 113 месторождений и перспективных участков недр. Суммарные запасы углеводородов объектов с выявленной промышленной нефтегазоносностью, включенных в этот перечень, составляют по нефти 8,9 млрд. т, по газу – 6,7 трлн. м3. Из значительного числа проектов, по которым уже длительное время ведется работа по подготовке и заключению соглашений, к началу 2000 г. удалось довести до стадии подписания лишь Самотлорский. Авторы считают, что длительные сроки подготовки соглашений, обусловленные громоздкой узаконенной процедурой, осторожностью и высокими требованиями российских федеральных и особенно региональных участников процесса, а также жесткой позицией инвесторов, ведут к прямым существенным потерям как в добыче нефти, так и в поступлениях в бюджеты различных уровней. Кроме того, они считают нецелесообразным законодательное ограничение запасов полезных ископаемых, которые могут осваиваться на условиях СРП.
В соответствии с федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции», такое соглашение представляет собой договор, по которому инвестору предоставляются на возмездной и срочной основе исключительные права на осуществление хозяйственной деятельности в отношении природных ресурсов и других объектов государственной (муниципальной) собственности. По своему содержанию соглашение о разделе продукции согласно закону носит гражданско-правовой характер, основываясь на публично-правовых принципах. Совершенно правильно отмечено А. Струговым, что соглашение содержит три основные группы условий: разрешительные, разрешительно-договорные, договорные. Это соглашение и не может быть чисто гражданско-правовым, основанным на принципах равенства сторон, автономии воли, имущественной самостоятельности. В любом случае, поскольку предметом данного договора является специфичная деятельность в сфере природопользования, неизбежна публично-правовая регламентация отношений в части предоставления в пользование участков недр, содержащих полезные ископаемые, а также установления налоговых правил.
Здесь можно обратиться к китайскому опыту по СРП. В соответствии с положениями, собственность на нефтяные ресурсы в пределах юрисдикции КНР принадлежит государству (как и все недра и ресурсы по Конституции РФ). В качестве НДС государство получает 5 % добываемой нефти. На платежи за право разработки месторождения (роялти), возмещение расходов ГНК и иностранного контрактора выделяется 62,5 % добычи. Величина роялти определяется уровнем прогнозируемой добычи и достигает максимальной величины в 12,5 % от годовой добычи, превышающей 4млнт (по ЗСРП инвесторы помимо роялти в 6–16% по имеющимся проектам осуществляют еще одноразовые (бонусы) и арендные (ренталс) платежи государству). Оставшаяся «компенсационная» часть (50 % и более) идет на покрытие инвестиций инофирмы в изыскания, а затем расходов обеих сторон на освоение и эксплуатацию пропорционально их вложениям. Последние 32,5 % нефти делятся на «государственную» и «прибыльную» части. Доля причитающейся государству части (в пределах 5–30 % от вышеуказанной величины) определяется НК и также зависит от прогнозируемого объема нефтедобычи, «прибыльная» часть и присоединяемый к ней остаток от «компенсационной» части (если таковой имеется), после вычетов в счет выплаты государству налога на прибыль, делятся в соответствии с долевым участием сторон. Налог на прибыль составляет 33 %. Пропорции раздела нефти зависят главным образом (как и по ЗСРП) от достигнутых и утвержденных государством соглашений. На практике иностранный инвестор получает, несмотря на значительные государственные капиталовложения, в зависимости от относительных расходов от 20 до 40 % совместно добытой нефти. Согласно российскому проекту «Сахалин-2», при отсутствии госвложений, инвестор изучит расчетно 43 % нефти.
Необходимо, на наш взгляд, отметить наиболее важные моменты.
1. Публично-правовое регулирование СРП объективно необходимо в силу специфичного предмета договора; в связи с этим целесообразно разработать и принять типовой договор о разделе продукции.
2. При определении непосредственно условий соглашения стороны руководствуются частно-правовыми нормами.
3. Рамки раздела продукции определяются участниками в соответствии с нормами налогового законодательства (это сфера публично-правового регулирования).
4. Применяя предложенное ранее выделение группы публичных предпринимательских договоров, СРП следует отнести к этой группе исходя из того, что в основе данного договора находятся публично-правовые начала.
3. Создание и характеристика нормативно-правовой базы по СРП
Говоря о реализации в России соглашений о разделе продукции (СРП), имеет смысл коротко рассказать о законодательстве, регулирующем их организационно-правовое обеспечение.
До закона «О соглашениях о разделе продукции» в России действовал Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 года «Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами», в котором была сделана попытка создать правовые основы и определить принципы соглашений о разделе продукции (СРП). Несмотря на то, что Указ в полной мере не достиг поставленной перед ним цели, на его основании были подписаны три соглашения с участием иностранных инвесторов - «Сахалин-1», «Сахалин-2» и Харьягинское, которые в настоящее время являются единственными действующими.
Учитывая положительные и отрицательные стороны данного Указа, а также уже имеющуюся в России практику работы над соглашениями о разделе продукции, был разработан и 30 декабря 1995 года принят Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции». Закон должен был способствовать:
- значительному притоку в страну иностранного капитала;
- увеличению доходов консолидированного бюджета государства;
- развитию отдельных отраслей национальной промышленности и созданию новых рабочих мест;
- оживлению российского товарного рынка;
- созданию благоприятного инвестиционного климата в сопутствующих отраслях промышленности.
21 июля 1997 года принят Федеральный закон РФ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции». Законом к ним отнесены: Самотлорское нефтегазоконденсатное месторождение, Красноленинское, Ромашкинское и Приразломное нефтяные месторождения, Куранахская группа месторождений золота, Яковлевское месторождение железных руд, месторождения острова Сахалин, расположенные на территории Сахалинской области.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11
