Существуют два основных принципа специализации управленческого труда: линейный (объектный) и функциональный. Отсюда и два типа построения структур: линейный и функциональный[6].
При реализации первого все управляемые объекты дифференцируются по определенным признакам на автономные группы, и руководство каждой из них в полном объеме или в основном осуществляет специальный субъект. В результате возникают системы, основанные на прямом (организационном, административном) подчинении объектов субъекту, системы типа «начальник — подчиненный». Для линейной структуры характерны дифференциация аппарата по признаку объекта управления и наделение создаваемых таким образом структурных единиц широкими распорядительными полномочиями. Не следует отождествлять линейное и ведомственное подчинение, поскольку последнее разновидность первого. В законодательстве линейная подчиненность обозначается разными терминами.
При линейных связях одна структурная единица аппарата нормативным актом передана в ведение, подчинена другой, они относятся друг к другу как ниже- и вышестоящие подразделения аппарата, и нижестоящая по широкому кругу вопросов обязана выполнять нормативные и индивидуальные акты вышестоящей, отчитываться перед ней.
Существует несколько видов линейной подчиненности. Один из них — отношения между Советом Министров СССР и Советами Министров союзных республик, между последними и правительствами АССР. Так, Совет Министров СССР направляет и координирует деятельность Советов Министров союзных республик по проведению в жизнь решений высших органов государственной власти и управления СССР; Совет Министров РСФСР направляет и проверяет работу Советов Министров автономных республик. Вторая разновидность линейных связей: между правительством союзной, автономной республики и исполкомами местных Советов, между выше- и нижестоящими исполкомами. В названных случаях речь идет об отношениях органов управления общей компетенции разного уровня. Следующий вид линейных взаимоотношений — между органами управления общей и специальной компетенции. Указанный вид характеризуется особой специфичностью. Так, в отношениях Совета Министров СССР с Академией наук, Комитетом народного контроля, Министерством финансов, ВАКом обнаруживается много различий. То же можно сказать об отношениях исполкома с управлениями культуры и внутренних дел.
Еще одна, причем самая распространенная разновидность линейной подчиненности — отношения выше и нижестоящих структурных единиц в рамках единого ведомства. Они могут быть построены на началах строгой централизации, двойного подчинения, широкой самостоятельности нижестоящих и т. д[7].
Второй принцип разделения труда по управлению, а следовательно, и построения систем — функциональный. Он основан на поли-, функциональности социальных организаций. Каждая управленческая единица занимается разными видами деятельности, выпускает неоднородную продукцию, выполняет ряд управленческих функций. Значит, можно выделить те или иные виды деятельности объектов и по этому признаку дифференцировать труд по управлению ими. В этом случае субъект управления руководит только определенным видом деятельности объекта, определенной функцией, частью, а не всей деятельностью объекта. В таком случае иными функциями объекта руководят другие субъекты и он попадает в ведение различных субъектов.
Функциональная подчиненность чаще всего означает, что субъект управления в рамках определенной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, контроль, административное принуждение или наделен хотя бы одним из названных полномочий. Здесь, как правило, выделяется какая-то часть деятельности в рамках определенной функции. Спектр властных полномочий субъектов управления в этих случаях довольно узок. Их власть может быть «положительной», связанной с созидательной деятельностью (право распределять продукцию, осуществлять методическое руководство и т. д.), и юрисдикционной, связанной с правонарушениями (право приостанавливать работу, отстранять от должности, взыскивать незаконно полученное и т. д.).
Различие линейных форм и функциональных начал в управлении состоит в объеме властных полномочий субъектов управления. Но только по такому признаку построить организационные структуры невозможно. Как правило, структурные единицы аппарата руководят не всеми, а только какой-то частью объектов управления, в их ведение передается какая-то группа органов, предприятий, должностей. Группировка управляемых единиц производится главным образом на основе двух признаков: территориального и производственного.
В территориальных структурах организационно объединены элементы, компактно расположенные на определенной части территории государства. В этом случае главным системообразующим фактором является местонахождение объектов управления.
При сочетании территориального начала с линейным возникают линейно-территориальные структуры, а если оно сочетается с функциональным — соответственно функционально-территориальные структуры. По линейно-территориальному принципу построены, например, структуры многих промышленных объединений, занимающихся лесозаготовками, строительных главков, а по функционально-территориальному принципу—системы воинского учета, стандартизации в каждой области.
Итак, линейное и функциональное начала отличаются по объему власти управляющего субъекта, а значит по характеру, интенсивности связей субъектов и объектов управления. Что же касается производственного (отраслевого) и территориального принципов, то это — основы деления всей массы управляемых объектов на группы с целью организации управления ими. Соответственно подсистемы госаппарата по их структурному признаку делятся на линейные (линейно-территориальные, линейно-производственные) и функциональные (функционально-территориальные, функционально-производственные).
Глава 2. Элементы правового статуса Министерства обороны РФ
В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"[8] установлено, что федеральное министерство:
а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);
б) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
в) в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации;
г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции:
- утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
- вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;
- вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;
- вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства Российской Федерации;
- во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;
- имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;
д) осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции:
- вносит в Правительство Российской Федерации предложение о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя государственного внебюджетного фонда;
- принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов;
- вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов;
- вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя государственного внебюджетного фонда проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда;
- назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом.
В соответствии с Указом Президента РФ от 16.08.2004 N 1082[9] Минобороны России является органом управления Вооруженными Силами Российской Федерации. Минобороны России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству, Федеральной службы по оборонному заказу, Федеральной службы по техническому и экспортному контролю и Федерального агентства специального строительства (далее - подведомственные Минобороны России федеральные органы исполнительной власти).
