- особым порядком рассмотрения споров, вытекающих из административно-правовых отношений.
Таким образом, орган исполнительной власти, являясь государственным органом, имеет все присущие такому органу особые организационные свойства, в том числе – организационное единство, определенную организационную автономность, иерархическую структуру, штатное расписание, бюджетное финансирование (иными словами, свойства бюджетной организации, осуществляющей управленческие функции в установленной сфере).
Проведенный анализ правовой природы органа исполнительной власти дает возможность вывести его наиболее существенные признаки (внутренние, присущие ему свойства).
Глава 4. Признаки Министерства обороны РФ как военного ведомства
По отношению к организациям, обеспечивающим оборону и безопасность военными методами, достаточно часто применяется термин «федеральный орган исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба». В то же время не существует ни легального определения такого органа, ни четко сформулированных в законодательстве признаков, особенностей правового положения таких органов. Кроме того, сам термин представляется неудачным, так как военная служба предусмотрена, конечно же, не в федеральных органах исполнительной власти, а в Вооруженных Силах Российской Федерации, иных войсках, воинских формированиях и органах.
При этом следует отметить и сохраняющуюся неопределенность соотношения понятий «федеральный орган исполнительной власти», «территориальные органы федерального органа исполнительной власти», «центральный аппарат федерального органа исполнительной власти» и их отграничения друг от друга, что затрудняет выработку единых подходов к формированию структуры ведомственных систем органов исполнительной власти. В частности, нигде не определено, входят территориальные органы в состав федерального органа исполнительной власти или нет (иными словами, состоит ли федеральный орган исполнительной власти из центрального аппарата и территориальных органов или территориальные органы обособлены от федерального органа исполнительной власти и подчиняются ему, не входя в его состав).
В связи с отсутствием единых четко установленных критериев отнесения подразделений к «центральному аппарату», «федеральному органу исполнительной власти», «территориальным органам», неясно, могут ли входить в состав таких органов административно-хозяйственные органы, осуществляющие функции охраны, транспортного, коммунального обеспечения, содержания и обслуживания административных зданий и т. п. Отсутствие легального определения понятия «государственный орган», «орган государственной власти», «орган государственного управления» приводит к их различному толкованию[14], что (как справедливо указывает заместитель директора ФСБ России В.Н. Ушаков) затрудняет их применение в правотворческой и правоприменительной деятельности[15], не всегда позволяет точно определить, относятся ли к таковым такие организации, как органы управления военными округами и территориальными командованиями, воинские части, иные военные организации.
Следует отметить и то, что хотя законодатель в Федеральном законе «Об обороне» от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ почему-то избегает называть Министерство обороны федеральным органом исполнительной власти, вряд ли кто-то может усомниться в том, что Министерство обороны Российской Федерации — только часть Вооруженных Сил Российской Федерации.
Иными словами можно обозначить Вооруженные Силы Российской Федерации как ведомство, а Министерство обороны Российской Федерации как составную часть такого ведомства (орган управления ведомством) — федеральный орган исполнительной власти. Не определен в этом отношении и статус Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, который не является федеральным органом исполнительной власти. В отличие от военных комиссариатов не определено, являются ли управления военных округов территориальными органами Министерства обороны Российской Федерации (что, как представляется, вполне могло бы следовать из их полномочий).
Кроме того, целесообразно внести соответствующие изменения в утвержденные вышеназванным Указом положения, и в частности в Структуру и состав Спецстроя России, отделив подведомственные Спецстрою России организации от структуры самого федерального органа и при необходимости выделив территориальные органы федерального органа.
Анализ ведомства как совокупности организаций, возглавляемых федеральным органом исполнительной власти, чья интегрированная деятельность направлена на обеспечение исполнения определенных функций государства, позволяет сделать вывод о том, что правовая сущность ведомства заключается в ярко выраженном публичном предназначении как самого ведомства, так и организаций, входящих в его состав. Правовая сущность ведомств, выполняющих задачи в сфере военной безопасности, производна из сущности и функций государства, но обусловлена и особенностями их собственных функций (т. е. характером участия в вооруженном противоборстве и выполняемых задач). Сопоставляя, таким образом, сущность ведомств и правовую сущность военной службы, являющейся профессиональной служебной деятельностью граждан «по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов» и «функций по обеспечению обороны и безопасности государства», можно сделать вывод о том, что все военные организации (т. е. те, которые комплектуются военнослужащими) по своей сущности являются органами исполнительной власти. Вместе с тем в законодательстве до сих пор не определены ни понятия «орган государственной власти», «орган исполнительной власти», ни виды таких органов, ни какие-либо их признаки. Представляется целесообразным выделить такие виды органов государственной власти (различного уровня и с различными уровнями компетенции), как центральный аппарат (центральный орган управления ведомства), территориальные органы, специальные органы (органы, выполняющие специальные функции), включая органы обеспечения. При этом весьма важно определить критерии отнесения организаций к различного уровня органам и соответствующие уровни компетенции. Такой подход совпадает и с уровнями бюджетной иерархии ведомств (главный распорядитель — распорядитель — получатель бюджетных средств).
Министерство обороны Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим государственное управление в области обороны, а также координирующим деятельность федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обороны.
Министерство обороны является центральным органом военного управления и состоит из главных и центральных управлений, управлений и иных подразделений, входящих в его структуру.
Президент Российской Федерации руководит деятельностью Министерства обороны.
Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность Министерства обороны.
Министерство обороны в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, приказами и директивами Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также настоящим Положением.
Министерство обороны является юридическим лицом, имеет смету, печати, штампы и бланки с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, другие необходимые для осуществления своей деятельности печати, штампы и бланки, текущие, расчетные, валютные и иные счета в банках и других кредитных организациях, открываемые в соответствии с законодательными и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Список источников и литературы
Правовые акты
1. Закон РФ от 01.04.1993 N 4730-1 (ред. от 30.12.2008) "О Государственной границе Российской Федерации" // "Ведомости СНД и ВС РФ", 29.04.1993, N 17, ст. 594.
2. Федеральный закон от 31.05.1996 N 61-ФЗ (ред. от 09.04.2009) "Об обороне" (принят ГД ФС РФ 24.04.1996) // "Российская газета" - 15.04.2009.
3. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 25.12.2008, с изм. от 22.06.2009) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // "Собрание законодательства РФ", N 11, 15.03.2004, ст. 945.
4. Указ Президента РФ от 21.07.2003 N 821 (ред. от 16.08.2004) "О военном геральдическом знаке - эмблеме и флаге Министерства обороны Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 11.08.2003, N 32, ст. 3169.
5. Указ Президента РФ от 16.08.2004 N 1082 (ред. от 19.05.2009) "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 23.08.2004, N 34, ст. 3538.
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. - № 33. – Ст. 3895.
Литература
1. Бараненков В.В. Состав и структура федеральной службы безопасности (проблемы правовой терминологии) // ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации.
2. Бахрах, Д.Н. Административное право: учеб. для вузов по специальности 021100 «Юриспруденция» / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – М.: Норма, 2007. – 815 с.
3. Бахрах Д.Н. Исполнительный орган государственной власти (понятие, правовой статус) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. – М. : Новая правовая культура, 2003
4. Бахрах, Д. Н. Организационные структуры государственного управления /Д. Н. Бахрах. //Правоведение. -1981. - № 6. - С. 27 – 36
5. Манохин, В. М. Отраслевой принцип в организации государственного управления /В. М. Манохин. //Административное право и процесс. -2008. - № 1. - С. 2 – 11
6. #"#_ftnref1" name="_ftn1" title="">[1] См. : пункт 1 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации : утв. Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082 (с послед. изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. – № 34. – Ст. 3538.
[2] В соответствии с пунктом 5 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, «Минобороны России осуществляет свою деятельность непосредственно и через органы управления военных округов, иные органы военного управления, территориальные органы (военные комиссариаты)».
[3] Ямпольская Ц. А. Органы советского государственного управления современный период. М., 1954, с. 24.
[4] Указ Президента РФ от 21.07.2003 N 821 (ред. от 16.08.2004) "О военном геральдическом знаке - эмблеме и флаге Министерства обороны Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 11.08.2003, N 32, ст. 3169.
[5] Указ Президента РФ от 21.07.2003 N 821 (ред. от 16.08.2004) "О военном геральдическом знаке - эмблеме и флаге Министерства обороны Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 11.08.2003, N 32, ст. 3169.
[6] Яковлев Г. С. Аппарат управления: принципы организации. М., 1974, с. 131, 132.
[7]Яковлев Г. С. Аппарат управления: принципы организации. М., 1974, с. 132.
[8] Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 25.12.2008, с изм. от 22.06.2009) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // "Собрание законодательства РФ", N 11, 15.03.2004, ст. 945.
[9] Указ Президента РФ от 16.08.2004 N 1082 (ред. от 19.05.2009) "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 23.08.2004, N 34, ст. 3538.
[10] Закон РФ от 01.04.1993 N 4730-1 (ред. от 30.12.2008) "О Государственной границе Российской Федерации" Ст. 14
[11] Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации : Учебник. – М. : ЗЕРЦАЛО, 2008. – С. 130.
[12] Хазанов С.Д. Регулирование деятельности органов исполнительной власти // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. – М. : Новая правовая культура, 2003. Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ»
[13] Там же. С. 88.
[14] Харичкин И.К. Национальная безопасность: природа, содержание // ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. М., 2006. С. 200.
[15] Ушаков В.Н. Особенности правового положения Федеральной службы безопасности Российской Федерации в системе обеспечения национальной безопасности России // ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации. С. 184.
