К полномочиям Федеральной административной службы можно было бы отнести: текущее руководство деятельностью Федеральной административной службы; подготовку нормотворческих предложений в области административного права; рассмотрение общих административных жалоб на действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти.
В полномочия Административной палаты субъекта РФ входило бы: рассмотрение общих административных жалоб в отношении должностных лиц, за исключением должностных лиц, чьи действия обжалуются в межтерриториальные подразделения Федеральной административной службы; привлечение к административной ответственности по тем составам административных правонарушений, по которым в настоящее время привлечение производится арбитражными судами (внесудебная административная процедура).
К ведению межтерриториальных подразделений Федеральной административной службы можно было бы отнести: рассмотрение общих административных жалоб на действия должностных лиц органов местного самоуправления; привлечение к административной ответственности по тем составам административных правонарушений, по которым привлечение в настоящее время производится судами общей юрисдикции и мировыми судьями (внесудебная административная процедура); пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях (досудебная административная процедура).
Причем должна быть предусмотрена возможность судебного обжалования решений, принятых по результатам рассмотрения жалобы Федеральной административной службой и ее структурными подразделениями, невластными субъектами. Судебное обжалование могло бы осуществляться в арбитражных судах или судах общей юрисдикции в соответствии с правилами подведомственности, предусмотренными действующим процессуальным законодательством.
Более того, для эффективной работы данного вневедомственного контрольного органа (независимого от органов исполнительной власти) следует предусмотреть институт ответственности. Например, если суд установит, что общая административная жалоба, по результатам которой принято решение Федеральной административной службой об отказе в ее удовлетворении, являлась законной и обоснованной. В данном случае, должностное лицо административного органа может быть подвергнуто дисциплинарному взысканию, вплоть до увольнения со службы. Невластные субъекты (граждане, юридические лица) вправе требовать рассмотрения параллельно с административным судопроизводством гражданского иска о возмещении ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительных органов публичной власти по аналогии с положениями, закрепленными в статье 1069 ГК РФ. Для этого необходимо разработать и принять Федеральный закон «О возмещении вреда (убытков), причиненного незаконными действиями гражданского служащего» [18, с. 215].
В заключение хотелось бы отметить, что совершенствование и развитие административной процедуры важная гарантия прав невластных субъектов, это веяние времени и логическое завершение реализации административной реформы в нашей стране. В России на протяжении всей истории существует треугольник взаимоотношений: «общество» - «власть» - «личность». Государство традиционно занимало лидирующие позиции, доминируя над обществом и подавляя личность. Данное обстоятельство не могло не сказаться на стиле «управления в целом». В связи с чем, необходимо:
1) в рамках совершенствования административного судопроизводства:
а) разработать проект Федерального закона «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации», детализирующий правила административного судопроизводства:
– выработать ряд процессуальных институтов административного судопроизводства (внедрение примирительных процедур (восстановительной юстиции), процедур медиации в качестве механизмов реализации положений законов Российской Федерации, предусматривающих возможность примирения по административным делам);
– отразить особенности административного судопроизводства. Ускоренная (упрощенная) процедура для ряда категорий дел, по которым кассационное и надзорное обжалование не допускается. Определение категорий дел, где будет исключена возможность обжалования решения суда первой инстанции в кассационном порядке без предварительного апелляционного обжалования. Это сбалансирует судебную нагрузку и улучшит качество работы судов и выносимых ими судебных решений и т. п.;
– ввести дополнительные процессуальные гарантии (рассмотрение в административном судопроизводстве и гражданского иска о взыскании убытков, причиненных исполнительными органами публичной власти);
б) внести соответствующие изменения в ГК РФ, КоАП РФ, НК РФ, законодательство о лицензировании, валютном регулировании;
в) решить организационные задачи - создание института постоянных судебных присутствий. В соответствии с частью 2 статьи 35 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» по решению Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе арбитражного суда субъекта РФ могут быть образованы постоянные судебные присутствия, расположенные вне места постоянного пребывания арбитражного суда субъекта РФ. Для более эффективного и динамичного рассмотрения определенной категории дел, возникающих из административных правоотношений, в арбитражных судах российской Федерации возможно создание института судебных присутствий.
Создание института судебных присутствий будет необходимо при рассмотрении административных дел, возникающих при рассмотрении налоговых и таможенных споров с участием граждан. Необходимо предусмотреть их создание на законодательном уровне в АПК РФ, что повысит их статус и определит конкретную категорию дел, которые могут рассматриваться судьями постоянных судебных присутствий (дела с участием физических лиц по таможенным и налоговым спорам);
2) в целях развития административной внесудебной и досудебной процедуры рассмотрения административных дел:
а) разработать и принять положение об Административной палате Российской Федерации, подлежащее утверждению Указом Президента РФ. В положении необходимо детально прописать: компетенцию этого органа (то есть цели и задачи, права и обязанности, функции, формы и методы); основные административно- процессуальные понятия; стадии административной процедуры; юридические формы реализации порядка внесудебного и досудебного рассмотрения претензий и жалоб; перечень оснований для наступления ответственности Должностных лиц органов исполнительной власти. Кроме того, в КоАП РФ, уголовный кодекс РФ должны быть включены статьи, предусматривающие ответственность за нарушение прав невластных субъектов при рассмотрении административных жалоб во внесудебном (досудебном) порядке;
б) разработать и принять Федеральный закон «О возмещении вреда (убытков), причиненного незаконными действиями гражданского служащего». При этом в Законе представляется необходимым указать исчерпывающий перечень оснований для наступления подобной ответственности, условия и порядок ее наступления;
в) в целях устранения противоречий действующего законодательства внести соответствующие изменения в КоАП РФ, АПК РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федеральный закон «О мировых судьях», структуру исполнительных органов власти;
г) административные реформы в России не имели успеха, так как проводились «без оглядки на народ». Подобная практика обречена на провал, в связи с чем: предлагается незамедлительное формирование административных палат в одном или нескольких субъектах РФ; появление нового учреждения не должно внести системную дисфункцию (хаос в работе). Деятельность контрольного органа необходимо наладить таким образом, чтобы чувствовался положительный результат его функционирования.
Итак, в истории российской государственности за одиннадцать с лишним веков актуальным остается решение практических задач по развитию административного судопроизводства и реформированию административной процедуры рассмотрения административных дел.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В результате рассмотрения проблемы формирования административной юстиции в Российской Федерации можно сделать следующие выводы.
1. Формирование модели административной юстиции началось еще в царской России XVI – XVII века в Московском государстве в виде Челобитного приказа. В течении XVIII века – и первой половины XIX века административная юстиция развивается с точки зрения лишь надзора за властью, который представляли присутствия и Сенат. Однако с 1908 года законодатели пытались разработать новую программу по формированию административной юстиции, но реализовать ее не смогли, так как в 1911 году был убит П.А. Сталыпин, а следом за этим в 1914 году началась первая мировая война. После революции, 30 мая 1917 года Временным правительством был создан закон о создании суда по административным делам. В октябре 1917 года пришел новый порядок власти, в котором административная юстиция получила совершенно другое место в системе государственных учреждений. Установление большевиками порядка пролетариата и национализации промышленности, а затем коллективизации сельского хозяйства, лишили граждан России права самостоятельно заниматься хозяйственной деятельностью, и привели к полному подчинению граждан органами управления. Соответственно, о развитии института контроля и правопорядка в отношениях между гражданами и государственными органами не могло быть и речи. В период с 20-х по 50-е годы институт административной юстиции развивался достаточно плохо, так как наибольшая часть жалоб имела административный характер и рассматривалась государственными органам: министерствами, ведомствами, административными учреждениями и предприятиями, а за частую, и вообще партийными комитетами. Элементы административной юстиции, возникшие и развивающиеся в 60-80 годы, продолжают существовать и в современной России. Огромную лепту в формировании института административной юстиции внес 27 апреля 1993 года закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», на основании которого в 2000 года в первом чтении был принят Федеральный конституционный закон «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Но в дальнейшем развитие административной юстиции так и не получило продолжения.
2. Понятие «административная юстиция» имеет два основных значения. В широком смысле под административной юстицией понимается деятельность как обычные судов, так и специальных административных судов и (коллегиальных) «квазисудебных» органов по разрешению административных споров, возникающих в связи с обжалованием частными лицами неправомерных действий и решений органов исполнительной власти, нарушающих их права, свободы и законные интересы. Административная юстиция в узком смысле слова – это деятельность специальных административных судов по разрешению в особом процессуальном порядке споров. Споры, которые возникли между частными лицами и публичной администрацией по поводу правомерности административных действий или решений. Административная юстиция, являющаяся необходимым атрибутом (признаком) современного правового государства, может обеспечивать правовым (легальным) путем преодоление возникающих юридических коллизий как в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, так и в сфере судебного контроля за законностью правовых актов управления. Административная юстиция - важнейшая правовая гарантия осуществления правового статуса личности, которая проявляется в следующих характерных чертах правового обеспечения указанного статуса субъектов права: 1) административная юстиция позволяет проверить законность реализации государственными и муниципальными органами, а также их служащими установленной компетенции (полномочий); 2) она дает возможность определить качество исполнения установленных для должностных лиц обязанностей, которые направлены на усиление юридических гарантий личности; 3) административная юстиция позволяет на практике реализовать нормы ответственности государственных органов и их должностных лиц за неисполнение либо некачественное и неполное исполнение своих обязанностей с целью обеспечения правового статуса личности; 4) она содействует практическому восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, дает возможность возместить причиненный этим лицам ущерб. При этом в качестве специфических черт отечественной модели административной юстиции называются: функции правосудия и функции юрисдикционного контроля за законностью функционирования исполнительной власти (управления); собственно процессуальная основа; организационная обособленность и самостоятельность органов административной юстиции (например, административных судов).
3. Создание полнокровного института административной юстиции невозможно без установления в законодательном порядке процедуры административного судопроизводства, определения основных положений, которыми должны руководствоваться суды, рассматривающие споры публичного характера, в том числе споры, вытекающие из административных правоотношений и затрагивающие административно-правовой статус граждан РФ, базирующийся на нормах Конституции РФ. Специальные особенности административного судопроизводства связаны со своеобразным характером материально-правовых отношений, которые характеризуются неравноправным положением участников судопроизводства. В административном судопроизводстве одной из сторон выступает государственный орган или должностное лицо, которые имеют государственно-властные полномочия. Основанием для возбуждения судопроизводства является жалоба. Подача жалобы возможна только в одностороннем порядке, то есть встречную жалобу подать невозможно. Однако, при рассмотрении судом публично-правового спора, возможным основанием может служить и судебный иск, при этом суд осуществляет надзор за законностью действий государственных органов по отношению к гражданину или группе граждан. Спор будет подведомствен административному производству лишь только в том случае, если содержание спора касается административного права. Основной задачей административного процесса является восстановление нарушенных свобод, прав и законных интересов участников административно-правовых отношений.
4. Для развития административной внесудебной и досудебной процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях в системе исполнительных органов власти Российской Федерации может быть создана Федеральная административная служба, которая выполняла бы три основные функции при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений: 1) рассмотрение общей административной жалобы; 2) привлечение к административной ответственности физических и юридических лиц по составам дел об административных правонарушениях, указанных в статье 23.1 КоАП РФ и относящихся в настоящее время к подведомственности мировых судей, судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Обжалование данных постановлений об административном правонарушении будет возможно только в судебном порядке; 3) пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях по всем категориям дел независимо от субъектного состава (административная досудебная процедура). При этом в административном законодательстве следует установить процедуру, при которой по определенным категориям дел об административных правонарушениях административная досудебная процедура могла быть обязательной. Федеральная административная служба Российской Федерации может состоять из территориальных (на территории субъекта РФ - Административная палата субъекта РФ) и межтерриториальных структурных подразделений (действующих на территории нескольких муниципальных образований в зависимости от месторасположения и численности населения). Формирование Федеральной административной службы Российской Федерации и наделение ее соответствующими полномочиями должно происходить постепенно.
Совершенствование и развитие административной процедуры важная гарантия прав невластных субъектов, это веяние времени и логическое завершение реализации административной реформы в нашей стране.
В заключение, хотелось бы сказать, что до сих пор актуальным остается решение практических задач по развитию административного судопроизводства и реформированию административной процедуры рассмотрения административных дел.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Конституция Российской Федерации от 30 декабря 2008 года №7 – ФКЗ // Российская газета. – 2009. – 21 января.
2. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 года №95 – ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – №30. – ст. 3012.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации от 01 декабря 2006 года // Российская газета. – 2006. – 22 декабря.
4. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 01 ноября 2002 года // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – №46. – ст. 4532.
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года. Редакция от 05.04.2010 (с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 27.05.2010) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – №1. – ст. 1.
6. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 года №174 – ФЗ (ред. от 29.12.09) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. – №52. – ст. 4921.
7. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63 – ФЗ (ред. от 29.12.2009) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. – №25. – ст. 2954.
8. Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года №4866 – 1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (ред. №4 – ФЗ от 09.02.2009 года) // Российская газета. – 2009. – 25 февраля.
9. Закон СССР от 02 ноября 1989 N 719-1 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» // Ведомости Съезда Народных Депутатов и Верховного Совета СССР. – 1989. – №22. – ст. 344.
10. Абрамов С.Н. В советском праве не может быть административного иска // Социальная законность. – 1947. – №3. – С. 8 – 12.
11. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. – М.: Норма, 1996. – 680 с.
12. Бахрах Д.Н. Административное право России. – М.: Норма, 2002. – 640 с.
13. Веселовский С.Б. Приказной строй управления Московского государства // Русская история в очерках и статьях. Т.3. – Киев, 1912. – С. 170 – 187.
14. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.Г. Российское административное право. – М.: Норма, 2000. – 289 с.
15. Гогель С.К. Губернские присутствия смешанного состава, как органы административной юстиции на местах // Вестник Права. – 1906. – №4. – С. 442 – 453.
16. Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т. 8. Начала русского государственного права. Ч. 2. Органы управления. – СПб., 1903. – 580 с.
17. Дурденевский В.Н. Субъективное право и его основное разделение // Правоведение. – 1994. – №3. – С. 78 – 95.
18. Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2008. – 461 с.
19. Дурнев В.А. Нужен административный суд // Советская юстиция. – 1988. – №6. – С. 26 – 32.
20. Журавлева О.А. Обжалование в суд незаконных действий и решений: как повысить его эффективность // Российский Юрист. – 1998. – №1. – С. 26 – 27.
21. Карадже-Искров Н.П. Новейшая эволюция административного права. – Иркутск, 1927. – 189 с.
22. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.2. Особенная часть. – СПб., 1893. – 572 с.
23. Корф С.А. Реформа Сената // Юридические записки. – 1915. – №4. – С. 37 – 38.
24. Лебедев В.А. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российский Юрист. – 2000. – №9. – С. 3 – 6.
25. Лосский Н.О. История русской философии. – М., 1991. – 264 с.
26. Лучин В.О. Жалобы граждан в Конституционный суд Российской Федерации. – М.: Ювентус, 1998. – 343 с.
27. Магазинер Я.М. Заметки о праве //Правоведение. – 2000. – №5. – С. 217 – 218.
28. Носов Е.К. К вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право. – 1925. – №4. – С. 83 – 85.
29. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. – М.: Норма, 2008. – 336 с.
30. Савицкий В.М. Прошу у суда защиты // Защита прав человека в современном мире. – 1993. – №6. – С. 15 – 22.
31. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. – М., 1964. – 325 с.
32. Салищева Н.Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. – 1994. – №14. – С. 84 - 86.
33. Скитович В.В. Судебная власть как системное образование //Правоведение. – 1997. – №1. – С. 153 – 155.
34. Соловьева А.К. Концепции административной юстиции: материально-правовой аспект //Правоведение. – 1998. – №4. – С. 53 – 55.
35. Сравнительное конституционное право. – М.: Норма, 1995. – 368 с.
36. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. – М.: Норма, 2001. – 289 с.
37. Стартов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. – Воронеж: Статус, 1998. – 213 с.
38. Тарасов И.Т. Организация административной юстиции //Юридический вестник. – 1887. – №9. – С. 63 – 65.
39. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. – М.: Статус, 1994. – 124 с.
40. Треушников М.К. Судебная защита избирательных прав //Право. – 2000. – №1. – С. 3 – 16.
41. Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. – М.: Норма, 1997. – 356 с.
42. Чепурнова Н.М. Судебная власть в Российской Федерации: проблемы теории и государственно-правовой практики. – Саратов, 1999. – 237 с.
43. Чечет Д.М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). – Л., 1973. – 432 с.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11
