Контроль над законностью действий административно-правового характера, к сожалению, и, по сей день, не обеспечен традиционными и обязательными для специальной ветви судебной власти атрибутами, то есть специальными судебными органами, особой процессуальной формой разрешения дела, собственной компетенцией, соответствующей процедурой, разрешения подведомственных дел, необходимыми юрисдикционными полномочиями, оптимальной организационной структурой и соответствующей законодательной основой. Сравнение функции контроля суда за исполнительной властью (публичным управлением) с функцией конституционного контроля демонстрирует нормативную, организационную и политическую "отсталость" в темпах, способах и, главное, результатах институционализации, установления и применения на практике института административной юстиции [33, с. 154].
Вместе с тем, оценивая с самых широких позиций оформление судебной власти в области контроля суда за законностью функционирования администрации, многие авторы говорят о необходимости создания отдельной юрисдикционной процедуры, то есть формирования самостоятельной ветви судебной власти, построенной на началах системной организации. При этом в качестве специфических черт отечественной модели административной юстиции называются: функции правосудия и функции юрисдикционного контроля над законностью функционирования исполнительной власти (управления); собственно процессуальная основа; организационная обособленность и самостоятельность органов административной юстиции (например, административных судов).
Как уже неоднократно подчеркивалось, институт административной юстиции взаимосвязан с институтом правовой защиты прав и свобод граждан и ее правовыми средствами, а также с судебными органами, обеспечивающими подобную защиту. В Конституции Российской Федерации права и свободы человека провозглашаются высшей ценностью, гарантируется и обеспечивается правосудием их государственная защита (статьи 2, 18, 45 Конституции РФ). Установленное в статье 46 Конституции РФ право на судебную защиту прав и свобод граждан характеризуется тем, что: такое право гарантируется каждому лицу (гражданину РФ, иностранцу или лицу без гражданства) и их объединениям; с целью защиты прав и свобод в судебном порядке можно обжаловать решения и действия любых органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, судебную защиту должны обеспечивать все созданные в настоящее время суды: Конституционный суд РФ, арбитражные суды, суды общей юрисдикции, военные суды. В течение последних пяти-шести лет законодательство о судебной системе Российской Федерации находилось в постоянном изменении. На сегодняшний день его развитие стабилизировалось: установленные в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» суды имеют ограниченную компетенцию по обеспечению и защите прав и свобод личности. В настоящее время каждый имеет право на обращение в Конституционный суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод именно законом (федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции республик, уставы, законы субъектов Российской Федерации), если он применен или подлежит применению в конкретном деле. Конституционный суд РФ не имеет при этом полномочий по проверке конституционности индивидуальных (ненормативных) актов государственных органов и федеральных органов исполнительной власти, правоприменительной практики; у него нет права давать заключения о конституционности действий высших должностных лиц. Обжалование всех иных актов (кроме законов) и решений, а также действий происходит в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Вместе с тем к подведомственности судов общей юрисдикции (в том числе и их высшего звена) законодатель не относит дела об оспаривании не только законов, но и нормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ. Таким образом, гражданин не может оспорить в суде общей юрисдикции или арбитражном суде нормативный акты Правительства РФ, палат Федерального Собрания РФ и Президента РФ, даже если считает нарушенным свои права и свободы [26, с. 181].
ГЛАВА 3. Проблемы административного судопроизводства
3.1 Специальная процедура административного судопроизводства
Административная юстиция это судебная зашита прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и их объединений от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и иных органов управления, наделенных государственно-властными полномочиями, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.
Создание полноценного института административной юстиции невозможно без установления в законодательном порядке процедуры административного судопроизводства, определения основных положений, которыми должны руководствоваться суды, рассматривающие споры публичного характера, в том числе споры, вытекающие из административных правоотношений и затрагивающие административно-правовой статус граждан РФ, базирующийся на нормах Конституции РФ.
Сущность административного судопроизводства предопределяет его самостоятельность в системе Гражданского процессуального кодекса, то есть судопроизводство по делам, возникающим из управленческих отношений, представляет собой специальный вид гражданской процессуальной формы, которая обусловлена правовой природой рассматриваемых жалоб, а также задачами суда при осуществлении по ним правосудия. Специальные особенности административного судопроизводства связаны со своеобразным характером материально-правовых отношений, которые характеризуются неравноправным положением участников судопроизводства. В административном судопроизводстве одной из сторон выступает государственный орган или должностное лицо, которые имеют государственно-властные полномочия. Основанием для возбуждения судопроизводства является жалоба. Подача жалобы возможна только в одностороннем порядке, то есть встречную жалобу подать невозможно. Однако, при рассмотрении судом публично-правового спора, возможным основанием может служить и судебный иск, при этом суд осуществляет надзор за законностью действий государственных органов по отношению к гражданину или группе граждан. Спор будет подведомствен административному производству лишь только в том случае, если содержание спора касается административного права. Основной задачей административного процесса является восстановление нарушенных свобод, прав и законных интересов участников административно-правовых отношений. Соответственно в данном процессе суд должен быть особенно активен при оказании помощи гражданину в споре, так как гражданин практически не может противостоять ответчику в лице государственного органа или должностного лица, имеющего в своих документах доказательства по рассматриваемому делу и незаинтересованного в привлечении для рассмотрения данные доказательства. Поэтому судья должен вмешаться и заставить государственный орган предоставить требуемые для разбирательства документы, другие доказательства. Именно институт административной юстиции может осуществить юридическое равноправие сторон и в то же время при условии возложения бремени доказывания на орган публичной администрации. В отличие от гражданского процесса административный процесс (административное судопроизводство) не может в полной мере основываться на принципе диспозитивности, предполагающем значительную свободу процессуальных действий сторон. В административном процессе исключаются встречный иск, взаимные притязания сторон. О понимании принципа диспозитивности в науке гражданского и арбитражного процессуального права и его характерных чертах достаточно подробно сказано профессором Т.Е. Абовым в статье «Арбитражный суд в судебной системе России» [27, с. 216]. По сути дела различаются принципиальные установки обоих процессов, поскольку в административном процессе конечным результатом является отмена индивидуального акта управления или признание недействующим нормативного правового акта в целях защиты прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, специальная процедура административного судопроизводства должна отразить особенности публично-правового спора, имея в виду:
1) облегченный доступ гражданина к правосудию путем установления специальных процессуальных сроков обращения в суд, порядка подготовки дела к рассмотрению и самого рассмотрения дела;
2) оказание помощи гражданину в составлении обращения (административного иска или жалобы) в суд;
3) определение инквизиционной, следственной роли суда (в отличие от гражданского судопроизводства) с учетом истребования необходимых доказательств и документов, которые недоступны гражданину; осуществление судом иных мер по собственной инициативе;
4) возложение бремени доказывания на орган администрации, поскольку процессуальное положение сторон в публично-правовом (административном) споре должно компенсировать определенное неравенство в положении субъектов публичного права;
5) обеспечение справедливого разрешения возникшего публично-правового (административного) спора и оперативного исполнения судебного решения (в данном случае возможно использование авторитета судебной власти с позиций воздействия на администрацию в виде штрафных санкций за неисполнение судебного решения и возложения на администрацию обязанности рассмотрения вопроса о привлечении виновных должностных лиц к ответственности).
При этом необходимо иметь в виду, что действующие ГПК РФ и АПК РФ не учитывают принципиальных различий гражданско-правовых и публично-правовых (административных) споров, подчиняя, по сути дела, рассмотрение последних общим правилам гражданского и арбитражного судопроизводства. Не учитывается, в частности, то принципиальное обстоятельство, что, рассматривая и разрешая публично-правовой (административный) спор, суд тем самым осуществляет и полномочия правосудия, и полномочия судебного административного контроля - контроля над законностью действий органов администраций и их должностных лиц. Действующие гражданско-процессуальное законодательство и законодательство арбитражно-процессуальное ориентированы на рассмотрение административных дел в рамках состязательной процедуры. Традиционным же для административного судебного процесса является сохранение существенных элементов инквизиционного процесса. В первую очередь это относится к роли судьи в процессе (активная поддержка заявителя в процессуальном смысле этого понятия), имеет место и особый правовой статус заявителя. Такой характер процесса предопределяется характером претензий «человек-государство» [12, с. 166].
Предположительно административному судопроизводству будут подлежать дела:
– о признании не действительным (полностью или частично) нормативного правового или индивидуального акта органа (должностного лица) публичной администрации, если он затрагивает права и свободы гражданина (физического лица) или объединения граждан (юридического лица);
– об обязанности органа публичной администрации (его должностного лица) принять необходимый правовой акт в целях защиты прав и свобод гражданина или законных интересов и прав юридического лица;
– об изменении административно-правового статуса конкретного лица в связи с определенными юридическими фактами;
– о признании юридического факта, влекущего возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения, существенно влияющего на статус конкретного лица.
Обращаясь к структуре будущего законопроекта об административном судопроизводстве, отметим, что предметом рассмотрения судом являются решения и действия органа публичной администрации (государственной, муниципальной) или уполномоченного этим органом должностного лица. Под органом публичной администрации следует понимать государственный орган, обладающий в отношении конкретного лица или группы лиц (физического и юридического лица) государственно-властными полномочиями. Аналогичная ситуация сложилась с органами местного самоуправления, также обладающими определенными властными полномочиями. Дела, рассматриваемые судом в отношении указанных решений и действий, можно было бы именовать административными делами. Представляется также необходимым предусмотреть возможность предоставления Уполномоченному по правам человека и прокурору выступать в качестве заявителя в суде в защиту прав и свобод другого гражданина, а также в защиту государственных и общественных интересов в связи с неправомерными решениями и действиями конкретного органа публичной администрации [29, с. 154].
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11
